从现有的法律规定来看，如2000年3月颁布的《水污染防治法实施细则》规定了“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。”

　　李挚萍认为，此《细则》“将总量控制和排污许可制度结合在了一起，以总量控制作为排污许可制度的基础和实施要求，又以排放许可证作为总量控制制度实施的法律形式和手段。”

　　此外，从环境法的体系看，排污许可证制度对污染源排放污染物的种类、数量等状况进行了规定，实际上是将污染物总量控制作为许可证的一项重要内容，因而许可证制度是实施总量控制的重要手段。

　　许可制度与哪些管理制度相衔接？

　　排污许可的前置程序是什么？

　　“《条例》必须做好与规划环评、建设项目环评、建设项目‘三同时’以及排污申报登记制度的衔接工作。”常纪文说，如果某一区域不符合规划环评要求，就不能新增企业，当然就不能发放排污许可证。此外，建设项目环评、“三同时”、排污申报登记都是排污许可的前提和前置程序，都是为获得许可服务的。

　　常纪文说，我们做“三同时”、环评又是为了什么？其实，都是为了获得排污许可证。那么，这些制度与机制需要一个衔接点，发放排污许可证是否依据环评、“三同时”验收报告，怎么依据等，这都是法律制度设计时需要考虑的问题。

　　“与‘三同时’、排污收费等制度只针对浓度控制不同，排污许可证制度实行浓度和总量的双重控制，发挥了较为全面的作用。”王金鑫持有与常纪文相似的观点。他认为，对于新建项目而言，通过环境影响评价和“三同时”验收，是其获得排污许可证的前提条件，排污申报登记、排污收费与许可证制度结合起来，在内容上前后应当保持相对一致性，限期治理制度则可以作为许可证制度的补充。因此，通过排污许可证制度将各项环境法律基本制度有效衔接，能够发挥出整体效能，提高环境管理水平，为控制污染物排放提供了强有力的环境执法手段。

　　通过对排污许可证制度与环境影响评价、“三同时”、排污申报登记、排污收费、限期治理等制度进行比较，王金鑫说，排污许可证制度是“一种过程性的行政行为”，贯穿了对环境可能产生危害的各项活动的事前预防、事中控制以及事后监管，并能够将上述其他环境法律制度串联起来，使各项制度的作用得以充分发挥。

　　如何立法延伸“区域限批”制度？

　　近年来，“区域限批”成为实施总量控制制度时常用的一种行政手段。在《水污染防治法》中，有“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度……对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件”的条文。

　　曾参与《水污染防治法》修订的常纪文说，在《水污染防治法》中对此进行规定，是非常有用和有必要的。但对“暂停审批”的规定，国务院颁布的行政法规能否有权对地区进行限批？这还值得商榷，因为毕竟不是国家层面的法律，所以不能没有法律赋予的权力就限制一个地方发展的权力。

　　常纪文认为，进行“区域限批”应该基于以下几个条件：第一是该做环评而未做环评；第二是污染严重的地区；第三是主要污染物排放超过总量控制的地区。此外，“区域限批”还应该与限期治理挂钩。

　　“从制度上来说，我们现在所说的限期治理应该既包括建设项目的限期治理，也包括区域的限期治理。所以，‘区域限批’应该作为区域限期治理的一个措施，因为任何法律制裁措施出台都应该是有依据的。”常纪文认为，限期治理应该包括不让某些区域申请新的项目，从而使“区域限批”在立法中延伸。

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　　国外有哪些排污许可立法？

　　美国

　　一、水污染物排放许可证制度

　　美国于1972年对水污染控制的法规进行了全面的整合，颁布了《水污染控制法》。此法中提出了“国家消除污染物排放制度”(简称NPDES)，其核心是对水污染物排放实行许可证制度(即NPDES许可证)，而美国联邦环保局则根据《清洁水法》的授权，制定了《排放水污染物许可证管理办法》。

　　点评：

　　《清洁水法》有关水污染防治的各项具体法律要求是通过NPDES许可证加以落实的，NPDES许可证制度是美国水污染防治法律的基础和核心，是其最重要的法律制度。

　　二、大气污染物排放许可证制度

　　美国国会1990年修订的《清洁空气法》第五章确立了大气污染物排放许可证制度。

　　点评：

　　美国等国家不仅规定了水污染物和大气污染物的排污许可，立法还涵盖了噪声甚至振动的许可证，规定较为全面。其次，在许可证的类别上，根据实际需要，也采取了多种形式。这样的规定更加科学，体现了实践中特殊性和原则性的统一。

　　法国

　　法国的排污许可证制度主要涵盖了以下几方面的内容：

　　第一，行政机关正式颁发许可证之前，必须进行公众调查，必要时，明确规定许可证的有效期限；

　　第二，根据有关环保设施的经营活动造成危险和妨害的严重程度，必须分别申请经营许可证或办理申报手续；

　　第三，法律责任十分严厉。首先是行政处罚，其次是刑事处罚。

　　点评：

　　法律责任的细致规定和严格适用为许可证制度的有效实施提供了强有力的保证，发达国家法律责任规定十分严厉，而且责任承担的方式上也涵盖了行政、民事、刑事等方面。

　　日本

　　日本的环境法律中虽然没有直接使用“排放污染物许可证”这个名词，但实际上有类似的制度。日本《大气污染防治法》、《水质污浊防治法》、《噪声控制法》中，都用大量条文规定“申报——审查——认可——遵守”的程序和违规处罚的内容。虽然在文本上多是针对“排污申报”的规范，但是在“认可”程序中对于符合法律规定条件的环保部门会出具排污申报的“认可证明”，就是一般意义上的排污许可证。

　　点评：

　　虽然没有针对排污许可证制定统一的行政许可法律，但有关许可证的规定均涵盖于各个单行法律中。虽然整个许可证制度显得比较分散，但因为这主要是基于不同的污染物的特征、排放标准、技术性要求等有所不同，加之不是所有的排污单位都同时排放几种污染物，所以，分别实施有一定的合理性。