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民间慈善组织亟待身份模糊

http://gongyi.sina.com.cn  2010年12月06日11:51  中国青年报

  “壹基金运行正常。”近日,“中国红十字会李连杰壹基金计划”(下称壹基金计划)相关人士在回答中国青年报有关壹基金计划是否面临“与中国红十字会的合作中断”的询问时这样表示。

  以“每人每月捐1块钱”为口号的壹基金计划,靠着鼓励普通人参与的平民慈善理念,以及知名演艺人士的明星效应,在短短3年里迅速成为中国民间慈善的一个样本,可意想不到的是,在公众都看好壹基金计划的时候,今年9月,其发起者李连杰在接受媒体采访时却表示,与中国红十字会的合作可能会中断,且问题“意想不到的严重”。

  随后,9月21日,中国红十字会秘书长王汝鹏在个人博客中做了回应,“作为设立在中国红十字会的一个专项公益基金,只要壹基金账户上的钱没用完,它应该不存在关闭的问题,合作之初,双方签订了合作协议和补充协议,第一个3年合作期到期日为2010年2月5日,到期后双方并没有提出终止合作的书面提案,实际上双方已经根据协议约定又自动续延。”

  中国红十字会与壹基金计划的合作关系究竟如何?壹基金计划究竟遇到了哪些“意想不到”的困难?带着这些问题,中国青年报记者日前专访了王汝鹏,并针对相关问题与壹基金相关人士进行了沟通,希望藉此探索中国民间慈善组织的发展现状。

  公募基金的门槛

  “李连杰和中国红十字会合作发起壹基金计划之后,所成立的壹基金并不具备独立的法人地位,它只是中国红十字会下设的一个专项公益基金。”王汝鹏告诉本报记者。

  依据我国2004年颁布的《基金会管理条例》(以下简称条例)规定,我国的基金会分为公募和非公募两种,公募基金会有权向公众募捐,而非公募基金会无权向公众募捐,条例中对两种基金会的成立资格有着明确规定,“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币,地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币,非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。”

  按照条例规定,似乎只要有400万元人民币就可以成立公募基金会,但清华大学公共管理学院副教授贾西津告诉本报记者,虽然民间组织和个人设立公募基金会在法律上是可行的,但实际上获得批准的只是个案,公募资质的基金会大多具有官方背景。

  “我原来以为,做公募基金会,只要有了800万元注册资金就不成问题,可实际上还有其他许多障碍。”李连杰曾经对媒体说,他所说的“障碍”,是指要想成立公募基金会,需要找到一个有官方背景的业务主管单位。

  王汝鹏也称,“单位或个人如果想面向社会公开募捐,就需要与合法的有独立法人地位的公益组织合作,以这个公益组织的名义才可以。李连杰与中国红十字会合作成立的壹基金,实际上获得了公募资格。”

  如果说成立公募基金会存在种种门槛,那么李连杰为何不选择成立门槛相对较低的非公募基金会?

  王汝鹏向本报记者分析说,成立非公募基金会满足不了他的要求,我国目前的非公募基金会主要是一些个人、企业、财团成立的,条例给予非公募基金会法律地位,是为了满足财富人士、企业持续做公益的愿望,发起人需要不断往基金会里捐钱,李连杰目前还做不到这一点,他发起壹基金计划的初衷是要动员社会广泛力量,全国人民每人每月捐一块钱,想通过自己的影响力,募集社会资金,同时推广人人可参与的可持续发展的公益理念募集社会资金,与李亚鹏、王菲夫妇发起设立的嫣然天使基金性质一样,“需要借助红十字会公募资质,向社会募款。”

  壹基金已经可以向公众募款,但是由于它没有独立的法人身份,在实际运作中仍然面临着一些制约。

  壹基金计划相关人士告诉本报记者,“随着壹基金的不断发展,身份和体制上的掣肘已经越来越大。很多企业想要和壹基金开展深层次的公益合作,但因为壹基金没有独立的法人资格、没有公章,最终没有实现。”

  “为了保证壹基金计划公益项目更高效的实施”,在中国红十字会、上海市民政局等多方主管机构的支持和指导下,非公募性质的上海李连杰壹基金公益基金会(以下简称上海壹基金)于2008年10月注册成立。

  “壹基金只是红十字会下的一个计划,不是一个法人实体。它没有权利去招募人员。”壹基金计划执行主席周惟彦曾经这样解释“上海壹基金”成立的原因:“需要一个实体机构去招募人员,并执行壹基金计划的项目。”

  壹基金计划工作人员向本报记者介绍,作为壹基金计划的执行机构,上海李连杰壹基金公益基金会严格按照《基金会管理条例》开展各项业务活动,向壹基金计划管委会进行专项的汇报与结算并接受年度审计。作为执行机构的上海李连杰壹基金公益基金会在2010年通过了会计师事务所的年度审计,也通过了上海民政局的年检。

  善款运行模式的尴尬

  王汝鹏告诉本报记者,壹基金账户设立在中国红十字会总会,募集的善款,均由总会统一接受,进入壹基金账户单独进行管理。根据合作协议,在充分尊重捐赠人意愿的前提下,由壹基金管委会提出资助计划和具体的资助项目后,中国红十字会根据管委会的决议将资助资金从壹基金账户中划拨非公募性质的上海壹基金具体执行。

  该管委会共由5名董事组成,包括李连杰、周惟彦、美国The One Foundation (李连杰在美国成立的基金会)两名工作人员和中国红十字会总会派出的两名工作人员。李连杰担任主任委员,在资金使用和项目操作上,每一个申请项目的预算,都要由管委会集体讨论、签名通过,才能签发文件拨款。

  在此过程中,壹基金的工作人员不直接接触募集资金,在上海壹基金成立之前,以2008年汶川特大地震救灾捐款过程为例,壹基金计划管委会对捐款的用途有决策权,但要通过各地省、市、县的红十字会系统来使用资金。

  “只要按照中国红十字会的宗旨和有关规范来开展公益项目,壹基金计划就不会受到任何限制,因为壹基金计划本来就是中国红十字会与李连杰合作发起的一个公益计划,在运作过程中,接受红十字会的指导和监管是很正常的。”王汝鹏表示。

  转折发生在上海壹基金成立后,壹基金计划募集来的资金,不再通过红十字会系统,壹基金计划在红十字会募集到的钱,管委会商议后,把决议提交给中国红十字会,中国红十字会按照决议把钱直接拨到上海壹基金,由上海壹基金的执行团队来运行善款,“壹基金计划在四川灾区的一些资助项目就是通过这样的方式进行的,颇有点像转移支付。”

  据王汝鹏向本报记者介绍,今年7月,上海市民政局对上述运作模式提出不同意见,认为上海壹基金作为非公募基金会不能接受公募基金会的拨款,建议壹基金计划募集的善款还是要通过红十字会系统来运行。

  王汝鹏表示,中国红十字会非常尊重和理解上海市民政局的意见。“一般来说,非公募基金会和公募基金会合作的方式是非公募基金会把钱捐给公募基金会,由公募基金会做项目执行,有点像购买服务。如果公募机构把钱拨给非公募基金会去做执行,会带来一些不公平。试想,如果非公募基金会都通过公募的平台募集善款,再转拨给自己来进行运作和执行,那也就失去了成立非公募基金会的意义了。”

  北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍教授指出,壹基金计划作为红十字会下面的专项计划,通过红十字会向公众筹款,由非公募基金会执行并非不可,但善款的使用要受到原来母体职责的限制。

  贾西津认为,目前法律并没有限制非公募基金会接受公募基金会的捐赠,但是这确实对两种组织的定性带来了挑战,如果公募基金会的设立资格是开放的,两种基金会的性质就会非常容易区分,监管规则也会清晰,但如果合法途径走不通,就只能迫使人们在法律空隙中变通,上海壹基金的运营模式就是在目前规范下的一种变通形式。她不赞同现行法规对于公募、非公募的区分,“这是一种中国特色的做法,对设立者进行身份区别,而不是依法进行行为规范,不利于公平竞争。”

  对于这种混合式运营,壹基金工作人员解释,壹基金所募善款的使用过程在中国红十字会、上海民政局达成共识的认可下,由拥有独立法人资格的上海李连杰壹基金公益基金会来执行,主要用于对自然灾害的人道主义救助,搭建公益慈善平台,其中核心的是每年的壹基金典范工程。

  “典范工程”是壹基金资助公益组织的主要方式,于2008年起推出,寓意为“携社会之力,千万资金扶持公益典范”,每年评选出10家以内优秀公益典范组织,并颁发100万元资助金。

  壹基金工作人员在回复本报记者有关运行情况的问题时表示,11月初刚刚举办完第三届壹基金典范工程颁奖,17家公益机构入选并将在未来得到来自壹基金的资金资助、组织能力建设、机构推广等各方面的扶持和帮助。

  民间慈善组织期待摆脱身份瓶颈

  壹基金相关人士向本报记者表示,壹基金所面临的困境和挑战是在提速阶段遭遇的身份瓶颈,正如李连杰所说,“并不是遇到了红灯和绿灯,而是遇到了黄灯”。

  壹基金一直希望转型为公募基金会,这样便于公众理解,也有利于更有效率地实现壹基金传播创新的、人人参与的公益文化,搭建公信透明的、可持续发展的公益平台,并尽可能地为各种自然灾难提供人道主义援助,从而实现推动中国公益事业的专业化和规范化这一使命,顺应中国公益事业的发展趋势和社会民众对壹基金不断提高的需求。

  本报记者日前采访的一些研究我国慈善制度的学者、业内人士均表示,壹基金遇到的问题具有普遍性。王汝鹏指出,目前政策环境下,我国对于民间组织的规制比较严格,个人想做慈善很容易,但想成立慈善组织就不是很容易,虽然成立非公募基金会的资金门槛是400万元就可以,但还是要经过很多审批程序,登记注册制度比较严格。

  贾西津认为,我国慈善事业竞争机制没有放开,担心民间参与公募基金会运行可能抢占社会资源,就好像担心开放市场竞争,民营企业会抢占国企的资源。社会已经普遍接受自由竞争有利于经济市场而不是危害市场的原则,但在慈善资源市场上还不能接受这个理念,政府仍然要以行政方式保护大型公募基金会的垄断地位。对民间申请公募基金会限制过多,是一种制度上的扭曲,缺乏竞争也会造成法律上的监管无力。

  虽然大环境上制约很多,但是从小环境来说,王汝鹏根据多年工作经历也指出,在中国,名人做慈善的空间还是很大的,如果想做一个可以公募的专项基金,只要你理念好、有启动资金、有明确公益方向,愿意和有公募资质的公益机构合作,公益机构都是很欢迎的,公益机构也可以借助名人的社会影响和感召力,募集更多资金,扩大机构影响力。

  贾西津建议,一方面要纠正管理的理念,放开公募基金会的设立资格,取消身份限制,开放募款资格,形成募款市场的竞争。同时加强行为规制,对慈善组织加强法律监管,建立依法监管的框架。

  据民政部统计数据显示,截至2009年年底,我国共有基金会1800余家,其中公募基金会为991家,而非公募基金会因国家的鼓励政策,从2004年第一家至今,已发展到800多家。

  民政部民间组织管理局基金会管理处处长刘忠祥指出,这几年,公募基金会增长率远远低于非公募基金会增长,因为国家从政策上鼓励非公募基金会,而对公募基金会不抱鼓励态度。“991家,这个数量已经够多的了。”

  刘忠祥指出,公募是向社会募捐,公募基金会数量太多的话,可能会造成公众对慈善捐助的反感。

  但刘忠祥也强调,并不是限制公募基金会发展,因目前有影响力的公募基金会不占多数,因此,首先应让现有公募基金会发展好。如果有做得好的民间慈善组织想做公募基金会,还是可以通过的,并不是一棒子打死。

  受访的一些学者向本报记者表示,民政部完全可以作为壹基金成立公募基金会的主管单位,“但是这在中国没有先例,关键看民政部能否打破常规,近年来成立的中国社会救助基金会、中华少年儿童慈善救助基金会都是民政部作为主管单位批准成立的全国性公募基金会。”

  王汝鹏也表示,中国红十字会一直支持壹基金计划能够成功注册成立公募基金会,“也希望以后社会发展到成立基金会的门槛越来越低。”

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