借鉴国外慈善事业监督经验

    2010年5月20日，一项被媒体广泛关注的慈善扶贫项目“曹德旺曹晖两亿善款西南扶贫项目”，在中国扶贫基金会的具体操作下正式开始了。当时，曹德旺曾面对中央媒体公开表态：不信任任何人，包括他自己，他只相信制度和逻辑。

    曹德旺为自己的这笔通过抛股变现而来的巨额善款设计了全新的制度：中国扶贫基金会负责善款的下发和项目的执行，他本人则组织独立的监督委员会对项目的执行进行全过程监督；在善款下发之后，将随机抽检10%户家庭，如发现超过1%的不合格率，则根据合同可要求中国扶贫基金会按照查抽获得的超过1%部分缺损比例的30倍予以赔偿，最高赔偿额不超过一方项目管理费600万元；如果在2010年11月30日后，还有捐赠款没有发放到户，这些善款将由曹德旺全部收回；中国扶贫基金会在2亿元善款中有3%作为管理费，而不是法律允许的捐款总额的10%。

    从某种意义上来说，如何花掉这2亿不仅仅是对扶贫基金会作为中国公募基金组织的一次考验，它更是向透明化、制度化等慈善事业问题的再次挑战，也为慈善事业的独立监督确立了新的行业标准。

    自2010年5月曹德旺2亿办成立，截止到目前，捐赠人所组织的独立监督，尚未在项目中发现违反合约的现象发生，尚未有任何媒体报道关于此次曹德旺2亿元善款的负面新闻，这至少在现阶段可以说明，违反“问责协议”中的情况并未出现。看似风平浪静的慈善之举背后凝聚着扶贫基金会的领导与工作人员、曹德旺方面、志愿者团队、审计团队等一大批人的辛勤付出与默默奉献，只为善款能够发到最需要的人手中。

    从国外发达国家已经成熟的慈善体制来看，此次曹德旺与扶贫基金会签下的看似苛刻的慈善“问责第一单”已经标志着中国慈善事业向日趋成熟迈进的第一步。

    在美国做慈善有着相当严格的程序，约束慈善机构及其成员的标准和规则也相对完善，尤其是一些资助项目申请、拨付款项和运营费用的预算等，管理都非常严格。美国还常设慈善评级机构，一旦信誉受到质疑，将直接影响到慈善组织以后的正常运作。美国绝大多数州都规定，慈善机构必须向州首席检察官提交年度报告，首席检察官还可以代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉。而且任何美国公民都可以去慈善机构查阅账目。

    英国是欧洲慈善业最为发达的国家。1992年新《慈善法》明确规定，公众中的任何成员只要交付一定合理的费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。对于那些公益性非营利组织来说，公众对其信息披露的要求不亚于上市公司。与那些老牌慈善组织相对完善的筹资渠道和资金管理体制相比，新成立的小型慈善民间团体自2007年起也被纳入监管范围。

    法国公众每年向慈善机构捐款的数额高达数十亿欧元，如何管理和使用这些善款成为公众、政府和媒体关注的焦点。法国一些大型慈善机构1989年联合制定的规范慈善机构行为的《宪章》以及法国政府对慈善机构的监督和管理，基本保证了慈善机构获得的善款得到善用。《宪章》确立了四项基本原则：不谋私利、严格管理、规范运作、财务透明。

    从国外经验不难看出，此次曹德旺2亿捐款的运营模式仍缺少除捐赠方与公益组织之外的，长期存在的监督管理体制，即法治框架下的外部管理监督机制。这个机制不是中国扶贫基金会一个单一组织能够建立的。换个角度来看，之所以在媒体采访中曹德旺直言不讳他并不信任任何人，也是由于长期以来中国的慈善捐赠管理监督体制缺失，导致政府一手管理慈善捐款；近年来曝光的一系列慈善捐款滥用事件，也逐渐让普通民众失去了对政府单方监管的信任。如果说曹德旺的“不信任”是代表了一种来自民间的慈善事业改革的呼声，那么从这次慈善捐款的监督管理问责制中，我们可以看到捐赠者与公益组织对法制框架下的第三方监督管理机制的共同诉求。

    以“慈善之邦”美国的经验来看，外部监督的首要前提是公益组织作为社会第三部门的运作透明、信息公开，由于慈善捐赠信息的公开度，实际上就意味着慈善资金运作的合理度和公平度。没有信息公开就没有公共督导，更无法建立慈善捐赠赖以生存的社会信任基础。在此方面，中国扶贫基金会在此次项目运行过程中一直与新浪等多家网络媒体合作，及时向捐赠方与社会公众汇报项目工作进展与资金流向，自觉接受舆论的监督。

    对此，有关专家建议，实行三位一体的监管模式：即政府监督，独立的第三方评估，媒体公众监督与评估，这三方面共同监管模式。首先是政府应建立起专门的慈善组织监管机构,实施对慈善组织的统一监管和协调。政府应坚持通过审计机构，定期与不定期地对慈善机构的财务与经营状况进行审计并公布，对违规的慈善机构予以降级直至取缔。其次是建立独立的第三方评估制度，即由具有合法资质的公信度好的中立的第三方，对慈善机构定期进行资质、财务状况、信用等地进行评估并予以公布，使各慈善机构始对捐款的使用去向保持高透明度。再次是由捐赠者、媒体代表、人大代表、政协委员、会计师事务所、律师事务所人员共同组成监督小组，对善款的使用是否科学合理与使用效率进行监督，并提供专线电话，随时接受公众的质询。

    对此，中国扶贫基金会成立的“曹德旺曹晖2亿元扶贫善款管委会办公室”已经付诸了相关行动。但从更大的意义上来说，仅依靠公益组织与捐赠方的力量是远不能促成中国慈善事业的发展与成熟。党的十七大提出要建立以慈善事业为补充的社会保障体系，慈善事业作为一种补充保障形式，是社会保障体系的重要组成部分。我国目前正在起草、修订中的《慈善法》、《民办非企业单位登记管理条例》将有望在建构更加科学、完善的外部监督机制方面有更进一步的发展。（文/张锐珏  编辑/李昊）