垃圾分类六大法律问题待解

　　中国环境报记者 张俊

　　近年来，全国各地陆续开展了城市生活垃圾分类回收工作，但是，生活垃圾分类还未达到政府宣传、公众预期的效果。原因之一就是目前我国尚没有一部垃圾分类的法律。今年以来，北京、广州等地已将相关立法提上议程。

　　然而，垃圾分类立法应从哪个层面入手？需要解决现实中的哪些问题？垃圾分类的实施需要哪些法律、法规来推动和予以保障？其法律制度该如何建立？本期推出垃圾处理立法专版，比较国外垃圾分类立法的优缺点，深入探讨垃圾分类的立法问题。

　　我国垃圾分类立法存在哪些问题？垃圾分类的实施需要哪些法律、法规来推动和予以保障？其法律制度该如何建立？本报记者近日对西安建筑科技大学教师余洁进行了采访。

　　余洁认为，找准垃圾分类法律实践中存在的主要问题，积极着手解决这些问题，并围绕这些问题进一步完善我国城市生活垃圾分类立法体系，才是实现我国城市生活垃圾分类的关键所在。

　　问题一

　　法律不健全且执行不力

　　余洁认为，目前我国关于垃圾分类技术管理的研究较为充分，但法律方面的规定和研究却很少。与发达国家相比，我国城市生活垃圾分类起步较晚，相应的立法体系也不够健全，存在立法过于原则性、法律责任不够明确、缺乏综合性法律和配套法律法规等不足。

　　“究其原因，一方面是国家前些年对垃圾分类的关注程度不够；一方面是有关垃圾分类的法律研究没有形成独立的研究领域。”余洁说，对城市生活垃圾分类，我们也并不是束手无策、无法可依的。法律是存在的，但还不够健全，有待进一步完善。此外，就是这些要求不高、尚待完善的法律，在现实中也得不到很好的遵守和执行。

　　余洁认为，现阶段我国有必要采取法律手段规范城市生活垃圾分类。在不断修订完善现行法律、法规的基础上，应完善立法体系，制定城市生活垃圾分类的综合性法律文件和各种配套法律、法规，并将垃圾分类的法律研究贯穿于垃圾处理的各环节中。

　　问题二

　　基本法定位不清

　　“现在有一些学者将《固体废物污染环境防治法》作为垃圾分类的基本法，但我认为，应将《循环经济促进法》作为垃圾分类的基本法。”余洁说。

　　她进一步补充说，垃圾分类和回收的目的是要促进资源的回收利用，坚持的应是循环经济理论中减量化、再利用和再循环的理念。而《固体废物污染环境防治法》的核心理念是污染防治和末端处理。

　　她说，如果将重心放在污染防治，则将垃圾视为污染和危害，就没有认识到垃圾是“放错地方的资源”，就没有将垃圾分类回收看做一个系统，则不可能围绕垃圾分类投放、收集、清运和处理的各环节来立法。所以，如果基本法定位不清，那么，整个立法理念和处理思路就会存在偏差。

　　余洁认为，实现我国城市生活垃圾分类处理是实现垃圾减量化、资源化和无害化的必经之路，是落实循环经济的重要指标，是实现社会可持续发展的关键环节。所以，有必要将《循环经济促进法》作为垃圾分类的基本法。

　　问题三

　　配套法律、法规不足

　　“目前关于垃圾分类的配套法律、法规只有一部《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，其颁布于2009年，目前还没有正式实施。而日本却有《容器包装再利用法》、《家用电器回收法》等。”余洁说，垃圾的属性不同，回收利用方式也不一样，所以需要加强配套法律、法规的建设，并对相关条款进行细化和规范。

　　她认为，借鉴国外的成功经验，各国都没有制定专门的所谓《城市生活垃圾分类法》，而是在完善的垃圾管理法律体系中，垃圾分类的法律规制是通过制定一系列综合性法律或专项法律法规实现的。这种立法的趋势既符合城市生活垃圾综合处理系统的基本规律，也符合各种废弃物质本身的特性。她建议，可出台类似《废弃物回收利用法》的综合性法律，衔接垃圾分类基本法和配套法律、法规，将基本法的指导性条款更加细化，将法律调整的范围逐步缩小，为配套法律、法规的制定和实践中的具体执行提供参考依据。

　　问题四

　　地方性法规不到位

　　2000年，原建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林8个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”，并明确试点城市可以在法规、政策、技术和方法等方面进行探索和总结，为在全国实行垃圾分类收集创造条件。然而，多数城市经过近10年的努力，垃圾分类依然举步维艰。

　　余洁认为，其存在的主要问题有：管理部门重视程度不够；缺少有力的政策扶持和配套的执行措施；市民对垃圾分类具体办法不了解，无法具体实施等。在法律方面，则存在地方性法规不到位或立法有空白、各地立法内容过于笼统、缺乏法律责任的规定、地区发展不均衡等问题。

　　她举例说，虽然北京、上海、广州等地正对垃圾分类的地方立法进行探讨，但大多数城市则没有起步。除法律、法规之外的一些规定和意见，又规定得过于笼统。如威海市下发了《关于推行垃圾分类收集处理的意见》，其中规定“参与垃圾分类回收、运输和综合利用的企业，按照有关规定享受相关的优惠政策”。但优惠政策具体指的是哪些并不清楚，在现实中也就难以执行。

　　问题五

　　针对性、可操作性差

　　谈及我国现有垃圾分类法律规定在现实中执行力较差的问题，余洁认为，缺乏法律责任规定、立法技术较为落后是主因。如这些规定往往存在原则性、口号性强的特点，但针对性、可操作性较差，且存在法律内容不确定的问题。

　　她举例说，《城市生活垃圾管理办法》第九条、第十一条中指出，“应严格执行国家有关法律、法规”。这指的究竟是哪些法律、法规？我们并不清楚，而且也没有相关的司法解释。

　　“所以，应明确法律责任，建立行之有效的制裁机制。”余洁认为，立法中应明确规定国家、地方、企业和个人在城市生活垃圾分类法律中应负的责任和应尽的义务，指明各地行政主管部门的监督管理责任，并将企业回收利用废弃物的义务在法律上予以明确规定。同时，对于违法行为，应视程度的不同给予相应的行政处分、经济上的制裁，甚至追究刑事责任。

　　问题六

　　缺乏政府和政策扶持

　　余洁认为，要建立垃圾分类的立法体系，一个重要问题就是要分析和厘清我国目前垃圾分类法律关系的各主体，明确他们的权利和义务。

　　她说，公众、政府主管部门、居委会、物业部门等主要主体，都属于义务主体。但我们要注意几点：一是政府主管部门的角色较为特殊，它既作为执法者执行监督管理职能，又要作为一个守法者具体组织实施垃圾清运和最终处理处置。所以，它一方面是权利主体，一方面又是义务主体，具有双重身份。

　　此外，我国还有法律关系外一个特殊主体，即废品回收者。他们看上去不是一个单独的主体，但事实上承担了很大一部分垃圾分类收集的工作。

　　“要建立垃圾分类的立法体系，必须分析目前这几个主体的现状和存在的问题。”余洁说，对公众来说，要么不清楚什么是垃圾分类，要么是想分也不知道该怎么分；居委会、物业则被资金来源、人员等问题困扰；废品回收者的规范管理存在问题；环卫部门究竟是要监督管理还是服务，其角色是执法者，还是守法者？

　　余洁说，垃圾分类回收必须要进行企业化运作，而政府部门则应该是间接管理，履行环境监督管理的职责。

　　最后，余洁强调说，垃圾的分类处理因为涉及到公共利益，单靠市场机制是不可能完全解决的，必须要有法律的强制介入，建构并完善我国城市生活垃圾分类的法律体系。不仅必须明确城市生活垃圾分类的相关主体在分类中的具体权利和应尽的义务，对违反法律规定的行为也要进行相应的法律制裁。

　　同时，还要改革我国现有城市生活垃圾管理体制，推进我国城市生活垃圾综合处理系统建设，改善我国垃圾资源回收利用宣传教育机制。

　　相关背景

　　我国生活垃圾分类的法律依据

　　我国现行法律、法规中关于城市生活垃圾管理方面的主要有：

　　《环境保护法》制定效果由于受到法律制定时经济发展水平不高、居民环境意识不强的限制，对于城市生活垃圾分类并无具体规定。

　　2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第四十二条中对城市生活垃圾分类做出规定：“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”

　　国务院1992年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第二十八条规定：“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。”

　　2007年建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》第三章第十六条第二款规定：“城市生活垃圾实行分类收集的地区，单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。”

　　垃圾分类地方立法启动

　　北京市人大常委会今年将调研起草《北京市生活垃圾管理条例》(以下简称《条例》)，包括生活垃圾分类、垃圾处理厂建设等市民关注的热点问题有望纳入法规。此《条例》今年将完成调研起草，明年进入审议。

　　北京市人大常委会城建环保办公室主任赵义表示，即将起草的《条例》，将会涉及生活垃圾分类、垃圾收费计量、垃圾填埋场建设等热点问题。

　　提到规范垃圾分类的问题时，赵义表示，《条例》将规范垃圾运行管理体制、处理的方式以及责任等问题，居民小区垃圾分类也将纳入立法。

　　广东省《广州市2010年度立法计划》明确，今年将制订《广州市垃圾分类管理规定》，提高垃圾减量化、资源化、无害化水平。

　　广州市城管委副主任张建国称，垃圾处理的正常模式应该是先有处理手段，再有分类方式，目前，广州存在前后端不吻合的现状，所以，近3年来，政府在推进垃圾分类工作的同时，也会积极研究与之配套的终处理方式，特别是餐厨垃圾，远期一定要单独处理。

　　调查显示，85.9%的市民认为，广州有必要推行垃圾分类且时机成熟。同时，88.4%的人认为，“应该对生活垃圾分类进行地方立法，使其变成每位市民的义务”。

　　垃圾分类回收立法成世界趋势

　　一些西方发达国家均不同程度地对垃圾分类回收进行了立法。

　　德国于1986年8月将1972年制定的《废物处理法》修改为《避免废弃物产生及废弃物处理法》，在第十四条中规定了“标志、分类处理，回交及回收的义务”条款。

　　1996年10月24日，德国循环经济和垃圾法生效，其中规定了商品生产者和经销商对包装垃圾负有再利用的责任。

　　芬兰于1994年实施的新的垃圾法律中要求每个家庭对自己的垃圾进行分类。

　　日本1995年制定的《容器包装再循环法》中规定：消费者有将包装废弃物从普通垃圾中分类排出的责任，自治体(相当于中国的地方政府)有将消费者分类排出的包装废弃物进行分类收集的责任(分类收集不仅包括将包装废弃物单独分类收集，还包括负责进行循环式预处理及在堆料场进行保管)，企业有将分类收集的包装废弃物进行再循环的责任。

　　由此可见，对垃圾分类回收立法已成为世界环境立法的一个大趋势。