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小额信贷项目的启示和政策思考

http://gongyi.sina.com.cn  2010年08月02日13:36  新浪公益

  (一)启示

  从中国小额信贷项目近10年的实践和尝试看,至少可以得到以下的若干启示和经验教训:

  1.小额信贷的生命力初步显现,不过中型和大型小额信贷项目至今还未出现。中国的试点项目已初步显示实施扶贫小额信贷运作在理论和实践上的生命力。小额信贷在我国能够服务于最贫困地区的农户和贫困户,并使绝大多数借贷户获益,并且,一些试点项目已经达到相当规模。只要有严肃认真的态度和严格的管理,小额信贷项目能够实现相当高的还款率和信贷资金较快的周转率。实践也证明,只要有适宜的宏观环境,目标明确、方法对头,小额信贷完全可能实现机构自身的自负盈亏和持续发展,其中一个基本的前提是项目的贷款利率一般应与商业贷款利率相当。由于目前我国所有项目的资金来源都是软贷款或赠款,平均资金成本很低(一般不超过3%),要达到持续性目标项目的实际利差在6~10%以上。不过,我国所有的小额信贷项目至今还都依赖外部的技术支持,此费用没有完全打入操作成本。

  2.三种类型的项目面临着各自的问题。我国小额信贷发展的历史还很短,在各方面也都不可能很成熟,还有种种的问题值得研究和探讨。这三类项目存在着各自的矛盾和问题。以笔者的观点,简言之,就目前阶段而言,第一类项目的主要矛盾是长期发展的合法性问题没有解决;第二类项目的主要问题是没有考虑到持续性发展的目标;第三类项目的主要问题是能否主动接受和认真运作小额信贷项目并能保证项目运营质量。而三者共同的问题是如何突破项目运行和财务两方面管理水平低的瓶颈制约。根据政府目前的政策,第一类项目由于利用的是非政府资金进行扶贫活动,不吸收社会存款,作为短期项目,可以进行有适当灵活性收取贷款利、费的活动,但如作为要长期生存和发展的从事金融活动的机构,则存在金融机构合法性的问题。

  对于第二类项目,即政府主导型项目,它的基本目标是为实现政府扶贫任务服务,它企图解决扶贫到户和还贷难问题,但它没有考虑确立项目和机构长期持续发展的目标和措施。如从“持续性”标准考虑,严格地说,这类项目不能称为规范或严格意义上的小额信贷项目,而将其称为扶贫项目可能更合适。另外,从这类项目的体制多变和不适应发展的形势、缺乏专职队伍建设、强调补贴利率政策等方面看,也说明其不具备持续性发展的目标。基于过去我国经济工作中存在的“一放就乱、一统就死”和农村合作基金会发展中问题丛生的教训,中央政府已明确这类项目的借贷关系应发生在农行和农户间,而政府主导的“扶贫社”或“工作站”应为中介服务机构。然而事实上,政府小额信贷扶贫项目目前由政府部门和农行联合发挥作用已是一种必然的和无可奈何的选择。现在,政府部门和农行金融业务部门间存在“两张皮”现象,相互指责的情况并不少见,因此,两者能否以大局为重、协调配合是项目能否成功的关键因素之一。各地的实践,也清楚地表明了这一点。然而,目前这种农行与政府共管小额信贷项目的体制的最要害的弊端是,两者的责、权、利关系模糊不清或不对称,且难以监控,最终的结果很可能是造成贷款的回收率大幅下降,造成国家资财的大量浪费和流失。从长远看,这类项目如不从体制和管理制度上作出变化,将不可能保证扶贫信贷资金直接到贫困户、贷款的高还贷率和机构持续性发展这三个目标的实现。

  另外,上述两类项目都共同普遍存在的体制上的“政企不分、权责不清”和机制上的“铁饭碗、大锅饭”的问题,以及需要切实加强管理和提高工作人员素质等方面工作的问题。要象国有企业改革那样,向“政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学”方向发展,切实采取措施,做到各级人员能真正提高认识并负起责任,加强专职队伍建设、财务管理和工作人员培训和能力建设,强化操作和财务方面的监督和管理,制定行之有效的激励、制约机制,真正解决政府项目的操作费用的来源途径问题,实行独立财务核算制度等。

  对于第三类项目以及由它们与政府机构开展的合作项目( 亦即本文中所说的第二类政府主导型项目 ),如要取得成功,首先,要解决开展小额信贷业务思想认识方面的问题。金融机构开展小额信贷业务应出自内心自愿和主动,不能是由于上级政府要求它们这样做而不得不做。而且,在金融业务和产品设计及运营方面要适应目标客户的特点和要求,而不是照搬传统金融模式。其次,防止操之过急、欲速则不达的做法。第三,要处理好与当地政府在运作小额信贷项目中的关系,防止重蹈第二类政府主导型项目的覆辙。第四,要解决自身在组织机构、人员、政策措施等方面的问题,包括一些信用社管理水平低和资产质量不高的问题。

  (二)政策思考

  通过对中国小额信贷多年试点经验的研究,为了推动中国小额信贷朝着健康的方向发展,现提出以下原则性政策建议。

  1.发挥小额信贷的金融服务功能,反贫困和为广大农户提供社会服务的功能。小额信贷是中国农村地区反贫困的一种现实的并具有巨大潜力的有效工具,政府政策制定者应将其放在适当的重要战略位置。在现有基本解决温饱问题的基础上,拓宽服务对象和市场,根据不同地区不同客户的需求,提供有效的信贷服务,同时开展城市小额信贷的试点项目,探索为城镇微型和小型企业提供金融服务的方法。积极开展不同方法的小额信贷试点,而不仅仅限于某种借贷方法,以满足不同地区和不同客户的需要。

  2.加强规范和寻求适宜的监管方法。需要规范和扶持小额信贷试点项目,探索制定相应的规则和条例,寻求适宜的监管方法。各类团体、组织有积极性开展“只贷不存”的小额信贷活动的,都应从法律上允许其开展项目活动,现在就可以放开。当然,要求其具备基本条件,符合规范,以形成良性竞争局面;对吸收社会存款的机构则应从严掌握。如作为长期发展的项目机构,政府机构本身不宜操作小额信贷;对现有不同的项目,应视具体情况,采取区别对待的政策,经过调整或改造及完善,符合条件的,允许合法存在,并给予融资支持,以使中国小额信贷能够沿着健康的轨道发展,并将小额信贷纳入我国金融体制改革的总体设计中考虑。

  3.利率的灵活性。向借贷者发放贷款的利率应允许有较大的灵活性,这是小额信贷项目能否可持续发展的关键因素之一。今后,应考虑取消或逐步取消扶贫贴息贷款的做法;积极拓宽资金来源的渠道,而不仅仅限于赠款和软贷款;增加利用商业渠道资金的试点项目。

  4.提供培训和技术支持。不断地进行管理人员和基层工作人员的培训,对项目提供有效的技术支持。强化对全社会信用意识的教育和良好信用环境的建设。

  5.从指导思想、政策、运营管理上实现从补贴性小额信贷到持续性小额信贷的转变。在中国,从补贴型的小额信贷项目转变为可持续性的项目的关键是经营策略和经营目标或称宗旨的转变。要从政治目标为主导转变为经济和政治、社会目标并进,从政府行为转变为顺应市场行为。在这两个不同的阶段,政府的政策和作用完全不同,完成政治任务需要依靠政府大量资金以至于人员和组织、机构以及宣传力量的注入,实现经济目标则主要需要政府的相应政策,两者不可混为一谈。

  小额信贷作为金融工具具有扶贫和助农功能,又可能实现自身的经济持续性,此时隐含的前提是以经济为重要目标。小额信贷项目非完全政府行为,亦非完全市场行为,它在一定程度上依靠捐助机构或国家优惠政策,尤其是在项目的初期阶段,同时需要有健全的市场。持续性或财务自立的重要性在于将一个非市场问题转换为市场问题。持续性目标的设定,是诱导小额信贷机构实现向政府或捐助机构索取资金到在市场竞争中寻找资金的转变。因此,小额信贷扶贫和自身持续性的双重目标决定了它必须充分利用市场机制,而非完全依靠市场机制。

  总之,中国的小额信贷试验同国际上的小额信贷活动,包括与近邻的南亚及东南亚部分地区的大规模小额信贷机构和项目相比,在时间、规模、设计思想、运作主体和实施小额信贷的政策环境方面均有不同。中国的政治经济体制、经济和金融领域的不断改革以及地方政府职责权限的变化均使中国实施可持续小额信贷扶贫的政策环境具有独特的特点。然而,我们又必须认真研究、学习和借鉴国际小额信贷的成功经验和教训。

  从国际社会小额信贷的发展轨迹、未来的发展趋势和我国小额信贷实践尝试的进展及其各类客户对适宜的金融服务的市场需求分析,可以预料:在不久的将来,中国小额信贷将可能进入制度化建设阶段。其明显的标志应是:政府对小额信贷政策的明朗和规范以及金融机构的大规模介入;在强调小额信贷扶贫和助农功能的同时强调金融服务功能;加强小额信贷机构服务能力建设;健全小额信贷机构的规范化财务管理体系和控制风险的能力;小额信贷的贷款本金从外援和政策性资金为主,逐步过渡到来自当地金融市场的资金占相当比重。

  我们认为:到目前为止,一些利用非政府资金以民间或半官方机构先行与国际规范接轨的小额信贷试验项目对我国小额信贷事业的发展起了先锋、示范和启迪的作用,而政府主导型的项目和农村信用社小额信贷项目对快速和大规模利用信贷手段扶持贫困户和广大农户发展做出了功不可磨灭的贡献。然而,只要有适宜的政策环境,正规金融机构有可能成为小额信贷的主要力量,同时各类小额信贷的实施者在竞争和合作中会找到各自的位置,而最大的受益者是借贷客户。可以说,如要形成这种局面,政府的宏观政策将起着重要、甚至是根本性的作用。但这里需要指出,即便正规金融机构真能成为小额信贷发展的主要力量( 至今,其运作小额信贷的时间还太短,还不宜做结论 ),国际经验表明,正规金融机构的小额信贷项目的主要服务对象不是有生产能力的最贫困户。从这个意义上说,民营非正规银行类小额信贷组织有长远的扶贫使命和广阔的活动天地。

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