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中国小额信贷的实践

http://gongyi.sina.com.cn  2010年08月02日12:19  新浪公益

  (一)概述

  减缓贫困,实现小康是中国政府的重点工作之一。在这一总体战略中小额信贷是一种保证信贷资金到贫困户及广大农民手中的有效工具。

  1.类型。当前中国小额信贷项目,根据项目的宗旨和目标、资金来源和组织机构可分为三大类型:第一类,主要是以探索我国小额信贷服务和小额信贷扶贫的可行性、操作模式及政策建议为宗旨,以国际机构捐助或软贷款为资金来源,以民间或半官半民组织形式为运作机构的小额信贷试验项目;第二类,主要是借助小额信贷服务这一金融工具,以实现2000年扶贫攻坚和新世纪扶贫任务为宗旨,以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源,以政府机构和金融机构(农业银行)为运作机构的政策性小额贷款扶贫项目。第三类,农村信用社根据中央银行(中国人民银行)信贷扶持“三农”(农业、农村、农民)的要求,以农信社存款和央行再贷款为资金来源,在地方政府的配合下,开展的农户小额信用贷款和联保贷款。

  2.发展阶段。从90年代初开始,在部分贫困地区先后开展的小规模的小额信贷试验,主要着眼于尝试解决我国信贷资金扶贫工作中的一些突出问题。在这些实验项目中,开展时间较早、规模较大、规范较好的项目主要有中国社会科学院“扶贫社”项目、UNDP的四川和云南项目、世行四川阆中和陕西安康项目、陕西商洛地区政府“扶贫社”项目等。据统计,到1996年底这类小额贷款试点项目资金规模达9000万元,上述这些小额贷款扶贫试点项目运作的成效,引起相关部门和社会的关注。例如,始于1993~1994年初的中国社会科学院农村发展研究所“扶贫社”项目,已经在一定程度上实现项目当初所设定的政策目标和所要探索的解决“贫困农户获贷难、国家贷款还款难和提供贷款服务机构生存难”的途径。中国社会科学院的第四个小额信贷试验点陕西省丹凤“扶贫社”也成了后来在陕西省全面展开的政府主导型小额信贷扶贫项目的先导和借鉴的典型。当然,在此项目的实施过程中,资金运作机构仍然面临许多理论和实践上的难题;自身在运营和管理方面也存在大量不完善之处;其中一个县的试点后来出现了严重的拖欠、欺诈和违纪违法问题。另外,项目本身目前也还达不到规模经济的要求。而规模扩大后,监管能力和项目运营质量面临严重挑战。试点项目目前仍在探索之中。

  根据我国政府扶贫政策和扶持“三农”政策的变化和要求,到目前为止,当今我国小额信贷的发展大体可分为三个阶段:第一,试点的初期阶段(1994年初~1996年10月)。在这一阶段,小额信贷试点主要是通过以上述第一大类型项目来开展活动的。这一阶段的明显特征是,在资金来源方面,主要依靠国际捐助和软贷款,基本上没有政府资金的介入;人们重点探索的是孟加拉“乡村银行”(Grameen Bank)式小额信贷项目在中国的可行性;以半官方或民间机构进行运作,并注重项目运作的规范化。第二,项目的扩展阶段( 1996年10月~2000年 )。在这一阶段,上述两大类型的项目并行发展。这一阶段的明显特征是,政府从资金、人力和组织方面积极推动,并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。与此同时,人们在实施第一大类型的项目时也更注意与国际规范的接轨。第三,农村正规金融机构全面介入和各类项目可能进入制度化建设阶段(2000年至今)。作为正规金融机构的农村信用社,在央行—中国人民银行的推动下,全面试行并推广小额信贷活动。这一阶段的明显特征是农信社作为农村正规金融机构逐步介入和快速扩展小额信贷试验,并以可能成为主力军的身份出现在小额信贷舞台。同时,上述前两大类型的项目有了很大分化,良莠不齐。此外,中央政府和中央银行对小额信贷表现出比以往更大的关注,并研究政策制定方面的问题。

  另外,大约从第二阶段开始,在某些地区,针对下岗失业低收入群体的城市小额信贷试验也开始起步,但仅仅是开始,规模有限。

  最初,以解决扶贫资金使用效率和扶贫攻坚为主要目标的中国小额信贷项目,主要是在中共中央和国务院扶贫政策的大背景下发展起来的。新世纪以来,小额信贷已从扶贫扩大到为农村广大农户服务的范围。然而,政府小额贷款扶贫项目却仍然在体制上和宏观政策等方面面临着一定的问题和困境。由于这些原因,国家扶贫贷款的实际到位时间大大推迟或实际到位额大大降低了。至于第一大类项目的金融合法性问题,至今仍未解决。

  在中央银行的推动下,农村信用社的小额信贷项目在2002年得到了大发展,尽管有些农信社仍显得被动。据央行的统计,到2002年底, 全国有30710个农信社开办了此项目,占农信社总数的92.6%,两种小额信贷余额共近1千亿元,获贷农户5986万户。 评定信用村46885个,信用乡镇1736个。

  (二)组织机构

  中国实施小额信贷的组织机构大体可分为四种类型:

  (1) 利用双边或多边项目成立专门的机构(办公室)来管理和操作外援资金,按照出资机构的要求和规章进行运作。按这样的组织机构来运作的项目有UNDP的项目、世界银行资助的项目、UNICEF的项目、执行期间的澳援青海项目、加拿大CIDA的新疆项目等。

  (2) 利用民间机构(非政府组织)来实施小额信贷扶贫。由这样的组织机构运作的项目有社科院的“扶贫社”项目、香港乐施会的项目。

  (3) 由政府部门成立专门机构的管理和操作扶贫贴息贷款。由这样的组织机构运作的项目有陕西省、云南省、四川省和广西自治区等政府扶贫项目。

  (4) 由金融机构直接操作的小额信贷项目。例如:河北省滦平县农村信用社的小额信贷项目、澳援青海项目执行期满后交到地区农行执行的项目。以及从2002年开始全国范围农信社开展的农户小额信用贷款和农户联保贷款。

  不同组织机构实施的项目有各自的特征:一般说来,民间机构和外援项目重视社会发展和持续发展目标;政府项目注重发展速度和规模;金融机构的项目多数注重持续性和风险控制。 

  (三)项目运作方法

  最初,中国小额信贷项目是效仿孟加拉乡村银行(Grameen Bank,简称GB)模式,随后政府推广的小额贷款扶贫项目也是一种借鉴GB模式的项目。与此同时,一些国际机构和双边合作项目在不断探索其它的方法。总体来讲,中国绝大多数前两类的扶贫小额信贷项目是连带小组方式,强调社员相互合作和监督。典型的小组方法是:社员自愿组成5人小组(直系亲属不得在同一组内), 一般6~8个小组构建一个中心,分别选出组长和中心主任,小组成员间要互相帮助和监督,并发挥联保作用,形成自身内部的约束机制。每周( 或根据还款频率而定:可能是每旬、每半月或每月 )由中心主任召集会议,内容主要是检查项目落实和资金使用情况,办理放、还、存款手续,交流经验等。

  另外,目前中国的扶贫小额信贷项目中也有直接给个人的贷款和类似于国际“村银行”(Village Banking)及“信贷联盟”(Credit  Union)形式的贷款。此外,中国扶贫小额信贷项目有的仅强调信贷服务,有的则仅是综合扶贫项目的一部分,还有的则不仅提供信贷服务,还提供其他与经济和社会发展活动相关的服务。

  农村信用社小额信贷项目没有专门的扶贫功能。它的基本做法是将辖区内农户区分为不同的信用等级,再据此决定贷款的额度(从1千到2万元不等),一般实行整贷整还制。它实行农户信用贷款“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的政策,以及提出建立信用村(镇)的标准。农信社的农户联保贷款则是在国外GB模式和国内项目基础上的一种改良。

  (四)目标群体特征

  中国小额信贷扶贫项目的目标群体是贫困地区的贫困户,不少机构强调以贫困妇女为主要受益群体。

  以扶贫攻坚为宗旨、国家扶贫贴息贷款为主要资金来源的政府型小额信贷扶贫项目,强调其目标群体到达有生产能力的贫困户,实际是以按政府组织登记的贫困户为基本目标群体,但不十分强调以妇女为主,例如:陕西省政府推动的小额信贷扶贫项目以登记的贫困户全体为目标对象。大多数外援项目和社科院“扶贫社”项目则非常强调以贫困妇女为主要目标群体。金融机构( 与地方农行合作的澳援青海项目和现已结束了的信用社与加拿大合作金融机构DID合作的的滦平项目)则只要求在贫困地区开展,并不强调目标客户一定是贫困户或贫困妇女。农村信用社小额信贷项目的目标群体是农村所有有贷款需求并具备信用标准的全体农户,贷款者为家庭户主,一般为男性。

  (五)发展规模

   政府小额贷款扶贫项目。根据扶贫开发领导小组办公室的统计,到1998年8月已经在全国22个省的605个县开展,发放贷款6亿元。到1998年底,投入资金总计10多亿元。政府项目规模较大的省区为陕西省、云南省、四川省、广西自治区、贵州省等。据农行统计,到2001年底,累计扶贫到户贷款250亿元,余额240亿元,累计扶持1715万贫困农户。 到2003年8月底,扶贫到户贷款余额近300亿元。

   联合国系统执行的项目,包括:联合国开发计划署(UNDP)、儿基会(UNICEF)、农发基金(IFAD)、粮食计划署(WFP)、国际劳工组织(ILO)、人口基金(UNFPA)和世界银行项目。据统计,到1998年底在22个省区的150个县开展,总资金额约10亿元。

   双边机构和民间机构的项目,主要包括:澳援(AusAID)青海海东项目,资金规模1200万元;加援(CIDA)新疆项目,资金规模300多万元,孟加拉乡村信托投资公司(GT)和福特基金会等支持的社科院“扶贫社”(FPC)项目,资金规模1500万元;香港乐施会云南和贵州项目资金120万元;德国技术咨询公司(GTZ)的江西山江湖项目,资金规模60万元;DID项目资金规模100万元。

   农村信用社大规模小额信贷项目始于2002年。据人行的数据,当年发放农户小额信用贷款967亿元,年底余额754.7亿元。发放农户联保贷款475.1亿元,12月末余额为253.3亿元。规模远远超过外援项目和政府主导型项目。到2003年6月底,全部农村信用社农户小额信用贷款和农户联保贷款余额达到了1600亿元,占农业贷款余额的23%。 全国90%以上的农村信用社开办了农户小额信用贷款与农户联保贷款。

  (六)金融行为

  1.贷款产品。大多数政府小额信贷项目的贷款额度第1轮放贷上限为1000~2000元不等,贷款期限一年,分期还款,还款频率为1~4周,贴息贷款年利率2.88~7.2%,采取小组成员联保制度。不过,政府项目改由农行管理后,承贷人多由妇女改为男子,贷款期改为1~3年不等,还款期也改为季度、半年或一年等。

  多数外援和民间机构的小额信贷项目,第1轮贷款额度上限400~1000元不等,贷款期限3~12个月;有分期还款者,也有一次性还款者;分期还款的还款频率1~4周,利率一般为6%~20%之间,绝大多数采取小组成员联保制度,但也不排除给个人贷款的项目。

  农信社小额信贷项目根据所划定的不同信用等级(一般为3~4级),贷款额从一、二千元到一、二万元不等。贷款期限从几个月到一、二年,一般为整贷整还,利率与农信社其他贷款大体相同。

  2.储蓄产品。目前,政府项目和绝大多数外援及民间机构的中国小额信贷扶贫项目,基本都实行强制性储蓄,即以小组基金的形式,以此替代抵押担保。同时有些项目还实行按还款频率每次存入相当于贷款额的一定比例的存款。例如:社科院“扶贫社”项目规定:每个借款人在借款时拿出贷款额的5%存入小组基金,每周每人还要在此基金中存入一元钱或贷款额度的0.1%。CIDA新疆项目还将存款额与贷款额挂勾,规定存贷额比为:1:10、1:8、1:6或1:4不等,依借贷额的增加而递减。农信社鼓励农户储蓄,但小额信贷没有与储蓄挂钩的要求。

  3.财务管理。农信社小额信贷的财务管理与它的其他贷款的财务管理没有什么大的差别。相对而言比较健全。中国其他小额信贷的会计和财务管理体系和制度则是逐步建立起来的。在1996年底以前的试点初期阶段,几乎所有项目的关注点都集中在项目开展的层次,即集中在识别和动员贫困户,保证贷款到贫困户手中,保证高还贷率。当时绝大多数项目没有健全的会计制度和财务报告制度,没有完整或统一的损益表和资产负债表,没有统一的贷款质量和业务进展报表。以扶贫和社会发展为主要目标的扶贫小额贷款项目,在运作初期,大多数工作人员仅有社会发展的背景,而缺乏金融业务知识,财务人员业务素质低。相对而言,于1996年底开始发放贷款的青海澳援项目,因为是地区农行操作,具备较强的金融操作和财务管理能力,具有相对完善的财务管理制度。

  1997年政府开始试点和推广项目以来,得到了地方金融机构(一般是当地农行或信用社)的帮助,逐步建立和完善会计制度和财务管理体系。社科院“扶贫社”项目通过国外小额信贷专家的培训,已经建立起相应的会计制度和财务管理体系,每月完成统一的财务报表,并按国际机构SEEP(小企业教育促进项目)财务分析比率框架,进行财务比率分析。

  4.持续性。现在,由于中国金融实行利率封顶政策,到目前为止,中国的小额信贷无法遵循国际上小额信贷利率需高于商业利率的原则,也无法根据理论计算的利率进行操作。但这并不意味着我国小额信贷没有持续性的目标。目前农村信用社开展的小额信贷项目中,运作规范、资产运营质量较高者,可以达到农信社和农户“双赢局面”。另外,经过几年的实践,中国先行的小额信贷试点项目已经有达到操作自负盈亏的典型,例如,社科院“扶贫社”项目, 在3个县的试点,到1997年底基层扶贫社(县、乡级)开始达到操作自负盈亏,即利息收入能覆盖运行成本。到1998年底各县操作自负盈亏比率( 为利息收入除以资金成本与运行成本之和 )在120%~150%之间。另外由地区农行操作的澳援青海海东项目目前也实现了操作的自负盈亏。它们是通过实行适当的利率政策、严格控制成本、提高工作效率和保证贷款质量而实现的。

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