危害海洋环境罚款不应有上限

　　1982年出台、1999年修订的《海洋环境保护法》，对于防治海洋环境污染、保护海洋自然生态、促进我国海洋资源的可持续利用、有效地维护中国的海洋主权，起了非常重要的作用。到今年，修订后的《海洋环境保护法》实施整整10个年头了，而这10年,随着我国沿海发展和海上资源开发的不断深入，各种形式的海洋环境保护问题也不断出现。从向大海排污，到个别外国商船将商业垃圾倾倒在我国领海，再到类似原油泄漏这样造成海洋环境大面积被污染的事件，我国的海洋环境保护作为一个新鲜话题，不时进入公众视野。

　　面对新形势，近年来专家学者不断提出，应该适应发展，及时修订我国的《海洋环境保护法》。记者日前就此专门采访了环境保护立法专家、中国社会科学院法学研究所的常纪文研究员。他认为，我国现行《海洋环境保护法》已经不能适应新的形势，并在多个方面表现出自相矛盾或不足，迫切需要再修订。

　　统一海洋环境监测方法和标准

　　常纪文研究员首先向记者表示，按照不同的海洋与陆地分界标准，海洋主管部门和环保主管部门之间的管辖区域存在交叉，管辖行为严重重复。

　　据了解，我国现行《海洋环境保护法》对海陆划分采用的是“实际海岸线说”，即以海岸线即沿海陆域和水域分界线的划定作为判断标准。《海洋环境保护法》第95条规定，沿海陆域“是指与海岸相连，或者通过管道、沟渠、设施，直接或者间接向海洋排放污染物及其相关活动的一带区域。”“这是咱们最容易理解的标准，即有陆地的地方的环境问题由环境保护行政主管部门主管，有海水的地方的环境问题由海洋、港务监督等部门主管。”常纪文表示。

　　但是，出于国家利益考虑，我国目前对领海起点的划分采用了“基点说”，也就是《联合国海洋法公约》中规定的划分标准，这也是目前世界各个临海国家普遍采用的划分标准。按照基点说，基点连线以内的水域属于内水，其法律地位相当于陆地，因此环境保护行政主管部门从20世纪80年代起就一直很重视这一与陆地和海岸工程有紧密联系的地域的环境管理问题，在沿海水域建立了近海监测网，并定期发布《中国近岸海域环境质量公报》。而1999年修订后的《海洋环境保护法》规定：“国家海洋行政主管部门按照国家环境监测、监视规范和标准，管理全国海洋环境的调查、监测、监视，制定具体的实施办法，会同有关部门组织全国海洋环境监测、监视网络，定期评价海洋环境质量，发布海洋巡航监视通报。”海洋行政主管部门基于这一授权，在近海海域也设立了很多环境监测点。而两部门使用的监测方法不尽相同，监测标准也不一致。因此，造成了国家监测资源的浪费和监测数据不统一的现象。特别是在监测数据上常常出现自相矛盾的现象，这大大影响了我国在国际上的公信力和发言权，也给国际社会留下了话柄。

　　常纪文研究员建议，鉴于环保已经成为国际话题，事关国家形象和国家利益，因此这种自相矛盾的现象必须通过修订《海洋环境保护法》加以杜绝。他表示，可以保留一套监测班子，其监测数据要强制性地由相关部门及时共享，最起码，海洋环境监测机构的监测方法和标准要统一。

　　罚款标准应该适当提高

　　《海洋环境保护法》修订于1999年，距今已经10年了。常纪文研究员表示，很多在当时看来很严厉的一些罚款措施，在今天看来却不尽然，因此有必要修订现行法律，大幅度提高罚款的额度。

　　现行的《海洋环境保护法》第73条至第91条设立了以下几个罚款幅度：“3万元以上20万元以下”、“2万元以上10万元以下”、“2万元以下”、“1万元以上10万元以下”、“5万元以上50万元以下”、“5万元以上20万元以下”以及“按照直接损失的30%计算、但最高不得超过30万元”等。对于将中国境外废弃物运进中国管辖海域倾倒的，规定的处罚也只是“根据造成或者可能造成的危害后果，处10万元以上100万元以下的罚款”。

　　常纪文研究员认为，这些标准不但明显过低，而且还有最高限制，必须修订。他说：“2008年修订的《水污染防治法》把最轻的罚款定为500元以下，最高的仅规定按照水污染事故造成的直接损失的30%计算罚款上限，废除了以前设定的数额上限。在海洋环境保护方面，应当予以借鉴。特别是区别对待普通公民的轻微违法行为和企业的严重违法行为，宽严相济。”

　　其中，对于连续或者持续的环境违法行为的处罚，现行的《海洋环境保护法》规定的标准也显得太低。现行法律规定，主管部门对连续或者持续的环境违法行为，例如长期超标排放水污染物的行为、故意偷排废水的行为等，只能在某个罚款幅度中选择高位部分处罚。而现在的罚款普遍不多，因此，不足以打击连续或者持续污染海洋的违法行为。对此，常纪文研究员建议，应当借鉴国外的经验，引入按照违法次数和违法时间累计计算罚款的制度，可以借鉴《固体废物污染环境防治法》和《水污染防治法》的规定，建立按照应缴排污费的多少倍来计算罚款的制度。

　　与罚款相关联的海洋环境污染损害赔偿问题，也需要通过修订《海洋环境保护法》予以解决。现行《海洋环境保护法》第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失”；“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这就把生态损失纳入了环境污染损害的赔偿范围。但是，目前，全国没有统一、明确的海洋环境污染损害核算方法，这使得上述规定往往难于执行。

　　适当引进行政代履行制度等强制措施

　　目前，在海洋环境污染防治领域，对很多违法排污的行为，海洋行政主管部门、环境保护行政主管部门除了享有次数有限的罚款权外，别无他法，因此也有必要引进“行政代履行制度”。据常纪文介绍，环境保护的行政代履行制度属于行政强制措施。它又被称为“行政代执行制度”，即法定义务人拒不履行或者履行法定义务达不到规定要求，行政机关指定其他有履行能力的单位代为履行，履行费用由法定义务人承担的制度。简单的说，就是“我治理你埋单”。它起源于美国，1994年被我国的《固体废物污染环境防治法》首次引进，建立了危险废物的代为处置制度。实践证明，这一制度效果不错，已被引进到2008年修订的《水污染防治法》中。

　　常纪文研究员建议，一方面，首先由环保等行政主管部门对违法者依法提出“责令限期采取治理措施，消除污染”的要求。如违法者不按要求采取治理措施或者不具备治理能力，主管部门指定有能力处理的单位代为治理污染，代为治理所需的全部费用由违法者承担。另一方面，对于违法设施，由可以调动公安等强力部门的县级以上地方人民政府采取措施，而不是由海洋行政主管部门对违法者提出“责令限期拆除”的要求，如违法者逾期不拆除违法设施，地方人民政府组织应当组织公安、环保等部门的力量，强制拆除，强制拆除所需的全部费用由违法者承担。

　　现行《海洋环境保护法》没有对限期治理设定具体的时限，对限期治理的后果也没有明确规定，给一些地方政府奉行地方保护主义、无限期延展治理时限留下了空间，因此，在修订《海洋环境保护法》时，应当予以克服。例如，规定限期治理的期限最长不超过1年或者两年。对企业限期治理不达标的情况，也应当有明确的处罚条款，如停产或关闭。

　　目前，就经济成本而言，“违法成本低、守法成本高”已经成海洋环境保护领域的普遍现象，因此，很多企业的负责人不怕罚款，但是他们害怕被行政拘留。常纪文建议，在修订《海洋环境保护法》时，应当借鉴《水污染防治法》的修订经验，引进治安拘留的措施，对一些既违反海洋环境保护法律规定、又危害公共安全、触犯《治安管理处罚法》的故意行为，规定给予1日以上15日以下的治安拘留处罚。 (文/本报记者 滕兴才）