重大污染事故频发考验政府执政智慧

　　编者按

　　几天前，国家发改委副主任解振华披露了这样一组数据：如果到年底，“十一五”规划中确定的节能减排任务能完成，相当于过去5年间，全国节约了6亿吨标准煤、减排15亿吨二氧化碳。这也是一个负责任的大国对世界作出的贡献。

　　发达国家上百年高强度排放带来的气候变化，已经对我国的粮食安全、水资源安全、生态安全和能源安全产生了重要的影响。另一方面，在当前全球都积极应对气候变化、排放空间受到限制的大背景下，作为发展中国家，我国已经不可能沿袭发达国家走过的高消耗、高排放的传统工业化道路。

　　应对气候变化，我国政府已经采取了一系列举措，最重要的当数“十一五”规划中确定的节能减排任务。这项任务的完成，不仅能带来减排的效果，更能在减排过程中促进我国经济增长方式的转型——低碳的、低污染的经济模式势必孕育而生。在2010年国家通过“十一五”规划目标时，温家宝总理曾表示，过去几个五年计划中，唯一没有完成的，就是节能减排的任务。如果这个五年中，我们再完不成这项任务，就难以向人民交代。

　　将近5年的时间里，一场以低碳为手段的减排行动正在中国展开。可我们也必须看到，近期不断有重大环境污染事件发生。这背后折射的是，高能耗、高排放的工业，仍然是一些地区的经济增长方式的支撑；低碳、低排放的模式，还未站到经济舞台的中央。

　　就在上周，国家发改委确立了6省8市为我国的低碳省市发展的试点，目的就是希望各地探索出一条适合的低碳发展道路，并在实际中解制约低碳经济前行的法律、观念、政策等问题。为了探寻中国减排——低碳路径中存在的各种问题，本报将在近期推出《中国减排·低碳调查》专栏。

　　紫金矿业水污染事件和大连海上原油泄漏事件已经过去一个多月，上杭小镇和大连港逐渐恢复了往日的平静，但这两起环境污染事件所引发的思考却远未平息。

　　污染受害者如何获得赔偿？对造成事故、污染环境的企业，除了环保和海洋部门给予行政处罚外，是不是可以由相关机构代表国家提起民事诉讼，为受损的生态环境讨个说法？再有，对屡次触及环保底线的污染企业，现有的环保法律是不是显得过于软弱？

　　北京大学法学院教授汪劲最近正在整理一本以我国环境执法30年为主题的环境法治蓝皮书书稿。他说，经过30年的发展，我国环境与资源保护方面的法律已有近30部，占现行法律总量的十分之一。但这个法律体系并没有对污染者形成强有力的威慑。其中很关键的原因是，目前，对污染企业的行政制裁，多为数额较低的行政处罚或者没有强制力做后盾的责令措施。一般情况下，企业宁可违法受罚也不愿意支付守法成本。由于处罚数额偏低，相较于大部分污染企业的违法获利都是九牛一毛。

　　再有，相对于污染企业、特别是受地方保护的高污染企业，污染受害者属于弱势群体，加上知识不足和现有体制因素，他们提起诉讼的难度和通过司法程序获得赔偿的难度更大。和污染企业打官司，在某种程度上等于与地方政府作对，污染受害者是蚍蜉撼大树。即便胜诉，也只是对人身和财产方面可以证明的直接损害予以赔偿，还不包括对国家环境和生态造成长远损害以及在突发事件中救助以及恢复环境费用的补偿。

　　在汪劲看来，不断出现的环境污染事件，正在考验政府的执政和执法智慧。在行政处罚已经难以触动违法企业的状况下，相关部门能否依法加大对重、特大污染事故责任人的处罚力度？对那些因重、特大水污染和海洋污染事故造成国家资源和生态损害的，环保部门和海洋部门能否依法向违法企业提起生态损失和恢复费用补偿请求，或者提起公益损害的民事诉讼，而不再由国家和老百姓为违法企业造成的生态损害埋单。

　　事实上，在大洋彼岸，尽管英国石油公司对美国墨西哥湾原油泄漏事故的处置还未完全画上句号，但在美国司法部内部，一系列庞大的诉讼正在紧锣密鼓地准备着。中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇最近专门考察了美国的环境诉讼体系，他印象最深刻的是，在美国，不管是政府部门、个人，或是组织机构，都有权利提起诉讼获得赔偿，政府部门可以以维护国家利益的名义提起民事诉讼。

　　据他了解，与墨西哥湾污染相关的系列诉讼案中，既有海边渔民对英国石油公司的诉讼，也有美国司法部代表联邦政府对英国石油公司的诉讼，另外还有一些非政府组织要对有责任的政府部门进行诉讼。可以预见，关于英国石油公司的原油泄漏，会有一系列的诉讼将要发生。

　　罚款、赔偿额度低难以震慑企业

　　目前，环保部门尚未公布将如何处罚造成汀江污染的紫金矿业。但根据相关法律和国家公布的数据，汪劲教授算过一笔账：按照新的《水污染防治法》，超标排污的企业将被处以排污费1~3倍的罚款。但是按照国家公布的数据，2008年我国企业缴纳的排污费平均每个月不到3000元，如果按这个平均值计算的话，即使处以3倍的罚款，也不到1万元。虽然没有数据显示紫金矿业每个月缴纳的排污费是多少，但很显然，企业缴纳排污费和超标排污费的数额难以弥补日常排污造成的环境损害。

　　汪劲说，现在的处罚力度甚至不如修改前的法律。之前的法律规定，违法排污企业最多有可能被处10万元以下的罚款。当年，造成松花江水污染事故的中石油吉化公司也只因为发生特大水污染事故被罚100万元。但在中国的环保史上，环保部门开出这样巨额罚单的情况屈指可数。根据新的《水污染防治法》，最高可按水污染事故造成直接损失的30%计罚，但是紫金矿业污染造成的直接损失是多少？我们不得而知。参与《水污染防治法》修改的汪劲指出，我们希望看到的是，经常“被失职”的政府环保部门能够拿出勇气，用真实数据计算损失并依法处以罚款。紫金矿业污染事件实际上也是对修改后的《水污染防治法》是否真有突破的一个考验。

　　在专家看来，除了处罚额度低以外，赔偿似乎也不会对企业构成致命的威胁，目前国内还没有出现过一起天价赔偿案。

　　紫金矿业污染事件发生后，中国政法大学污染受害者法律帮助中心的律师戴仁辉一直关注着事件的进展，在这位多次帮助污染受害者维权的律师看来，汀江的养殖户未来要靠诉讼程序获得赔偿的难度比较大，因为在事件处理的前期，当地政府已经对外宣布，将对渔民给予赔偿，标准是死鱼每斤6元、鱼苗每斤12元。养殖户要获得更多的赔偿，除非能证明，自己的损失高于目前的赔偿金额，但要证明这一点，对养殖户来说绝非易事。

　　不仅如此，紫金矿业水污染事件利益受损的远不只养殖户。给养殖户提供饲料的饲料商，运鱼的运输商，还有下游没有死鱼的养殖户，他们很多人因为死鱼事件暂停了买卖，在现在的赔偿方案中都没有他们的份儿。如果他们提起诉讼赔偿，获得法院支持的难度有多大呢？

　　戴仁辉律师对前期赔偿提出质疑，给养殖户的钱是地方政府拿的，还是紫金矿业出的？政府应该给出说明。

　　汪劲教授认为，除了弥补利益相关者的损失外，生态损害的修复才是花钱的大头，而且需要长时间人力、财力的投入。在此期间环境不仅要治理，还不能正常利用，这些都是损失。目前在我国，这样的巨资通常都是由国家埋单，但实质是百姓在埋单。正因为处理和恢复环境损害费用的大头都让国家负担了，所以污染企业很少会有往外拿钱的切肤之痛。这种不正常的现象还给很多企业造成一个错误认识：企业院墙外的污染损害理应由政府负担。

　　他介绍，在美国，如果一个污染企业造成联邦管辖环境的损害，环保署就会联合司法部代表国家对该企业提起损害赔偿民事诉讼。赔偿范围非常广泛，除了实际污染损失外，还包括“恢复和清污费用”，通常这笔费用是一项天价赔偿，相当于要把生态恢复到破坏之前的情况，如果企业不能负担就会破产。

　　纽约大学法学院的科恩教授曾经向汪劲介绍过美国联邦政府起诉美孚石油的案例。1989年3月24日，埃克森公司的一条油轮在美国阿拉斯加州附近海域触礁，3.4万吨原油流入阿拉斯加州威廉王子湾，造成当时美国最严重的环境灾难。埃克森石油公司为此支付了数十亿美元的清污费用。此外，美国最高法院还曾要求埃克森石油公司支付百亿美元的损害赔偿金。

　　新的《水污染防治法》规定，对造成一般或者较大水污染事故的，按照所造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大事故的，按照所造成的直接损失的百分之三十进行罚款。曾有专家评价这是一大亮点。但汪劲教授说，法律修改两年来，他没有看到一起根据污染损失的百分比来对企业进行罚款的，哪怕是去年影响很大的江苏盐城重大水污染事故。