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公益与金融创新:从社会影响力债券到社会影响力伙伴关系

公益与金融创新:从社会影响力债券到社会影响力伙伴关系
2022年06月08日 15:59 新浪公益

  内容摘要:社会影响力债券(SIB)是近年国际流行的、政府、企业和社会组织实现跨界合作、协同创新的新方法之一,在国际上曾被称为“社会服务领域最热门议题”,并入选“年度世界三大金融体制创新”。SIB在我国的本土化过程并不顺利,现阶段,我们应倡导“社会影响力伙伴关系(SIP)”概念,从多元合作、绩效导向的政府购买服务效益提升入手,推动政社伙伴关系的转型升级。现就SIP谈四个问题:第一,SIP概念产生背景。第二,SIP创立及发展现状。第三,SIP价值。第四, SIP本土落地的挑战。

  对话摘要:主要谈三点学习感受:第一,理解SIB到SIP的价值和作用。其作用不是带来增量,而是让存量资金变得更有效率。第二,沂南县案例的性质其投资主体不是社会投资者,而是商业投资主体,所以在基础上就是错误的。第三,从SIB到SIP在我国的价值。我们面临最大的问题不是新工具,而是基础生态的问题。从合作伙伴的角度需要培育社会服务机构、具有一定资金量的社会投资者、具备高质量和高素质的评估机构,才能提供合格的服务,撬动多元共治。

  演讲嘉宾:袁瑞军 北京大学政府管理学院副教授

  对话嘉宾:刘文奎 中国扶贫基金会执行副理事长

  主 持 人:蓝煜昕 清华大学副教授、清华大学公益慈善研究院副院长

  蓝煜昕:下面进行第二个主题演讲,有请北京大学政府管理学院袁瑞军老师分享“公益与金融创新:社会影响力债券还是社会影响力伙伴关系”,有请袁老师。

  袁瑞军:谢谢蓝老师的介绍,非常感谢主办方的邀请。我是九十年代后期开始进入社会组织研究领域,经过二十多年的学习和感悟,近年聚焦社会企业相关的社会创新研究。刚才,王超教授的发言和我们今天论坛的“价值共创”主题,从方法论的角度,很好地揭示了在当今巨变与转型时代,多元社会主体共创价值的意义。我分享的内容正好体现理论到实践的逻辑延伸,介绍一项近年在发达国家影响广泛的社会协同创新模式。

  SIB概念提出已经有12年了。目前,这一概念在国际上有四种提法,英国叫SIB(社会影响力债券),欧洲叫SIP(社会影响力伙伴关系),美国叫PFS(为成功买单),澳大利亚叫SBD(社会福利债券)。它在2012年,与众筹、共益公司一起被《国际金融》杂志评为世界三大金融创新之一,也曾被《纽约时报》称为“当今社会服务领域最热门的概念”。

  就SIB概念,我谈四个方面问题:第一,概念产生背景;第二,概念创立及发展现状;第三,概念价值;第四,概念本土落地的挑战。

  第一,SIB的创立背景比较简单,就是西方福利国家近几十年所面临的巨大的财政危机。2008年,英国议会通过了《无人认领资产法》,同意将15年无交易记录的私人资金(所谓“无人认领资产”)转成国家的公共服务资金。在西方,“私有财产神圣不可侵犯”作为宪法基本原则,是立国之本,执政之基。现在,政府可以通过立法的方式,将私人资产直接纳入公共使用,由此可见福利国家财政危机的严重程度。

  在福利国家财政危机日益深化背景下,2010年,英国首创并完全人为设计了SIB——一项公共服务供给的创新模式,目的在于撬动社会资本投入公共服务,既提升公共服务的供给效率,也减轻政府公共财政压力。该创新模式聚焦大规模复杂社会问题的解决,选取的政策场域为“再犯罪率的降低”问题。具体案例是在伦敦附近的彼得伯格监狱,通过社会组织的帮扶干预活动,降低3000名一年刑期以下短期犯人的再犯罪率。再犯罪率的现有水平是60%。司法部和社会投资者签署协议,由17家社会投资机构共同集资500万英镑,支持各种社会组织和社会企业对3000名犯人进行针对性帮扶,如果一年后,相较对照组,干预组犯人的再犯罪率下降10%,资产回报率将为7.5%,如果再犯罪率一直下降,资产回报率最高可达到13%,500万英镑投资的最高收益额可达800万英镑。再犯罪率的降低与评估比较复杂,所以聘请了欧洲兰德公司在项目持续期间进行跟踪评估。

  该案例是一项跨部门多元参与与合作模式,涉及六大社会协同主体:一是,服务项目受益方——3000名短期犯人,他们决定了本协同机制的创立价值与努力方向;二是,中介平台机构——一站式服务平台,他们是设计、构建与维持该协同机制可持续发展的核心与灵魂机构;三是,政府购买方——司法部,政府部门的认可是协同体制建立的基础与保障;四是,民间投资者——由17家投资机构和个人组成的社会影响力投资者,是协同机制创新性的主要体现;五是,社会服务执行机构——五家社会组织或社会企业,在帮扶短期犯人方面经验丰富,是协同机制得以成功的基础;六是,独立第三方评估机构——欧洲兰德公司,他们客观、公正与专业服务是直接影响整个协同机制可持续发展的瓶颈因素。

  SIB模式涉及以上六大角色及其相互之间的五种协同关系。每种协同关系都基于复杂的弹性合同条款。其中,中介平台机构围绕一个社会问题,把多元利益相关方整合到一起的过程非常困难;独立第三方评估机构提供最终影响力投资支付依据,也是极具挑战的工作。这两块工作对实操人员的眼界和专业性要求很高,需要大量年轻精英的参与与贡献。

  综上所述,社会影响力债券SIB/social impact bond概念,英国官方定义为,“为了在早期预防阶段更好更早地解决社会问题,社会影响债券引入社会投资者投资公共项目,引进社会组织或社会企业实施解决方案,追求财务回报和可衡量的社会影响同时实现。当且仅当社会影响得到改善时,成果付款方(政府、基金会等)才能偿还社会投资者的初始投资及相应的风险性财务回报。

  美国政府、学界和社会组织对英国SIB创新非常感兴趣,结合本国现实特点,他们把这一概念改成Pay for success(PFS,“为成功买单”)。理念与框架相同,但重点有所调整,即美国不是象英国那样将重点放在撬动社会投资参与公共服务供给,而是更多地将PFS看作是一种政府购买服务的创新模式,更多地关注政府公共资金使用效率——只购买高效的社会服务项目。美国国会2018年初通过了《基于社会成果的社会影响力伙伴关系法》(Social Impact Partnerships to Pay for Results Act (SIPPRA)),并决定连续五年每年拨款1亿美元,支持相关项目发展。

  SIB在全球的发展状况:布鲁金斯协会2018年报告显示,全球有25个国家设立了108份SIB项目。2019年4月,英国政府委托Ecorys咨询公司就英国国内发布的SIB进行评估,截止2019年初,仅英国一国有将近90份SIB正在实施。

  SIB实施价值:它是当代改革服务体制创新潮流的有机组成部分,是多种协同创新工具的一种,必将极大地促进预防性国家、多元协同、成果导向以及基层自主等理念与实践在全球的深入与广泛发展。

  SIB本土化发展状况:

  2016年12月份,山东省选择沂南县开展中国首单“社会效应债券”创新实践。但结果是,2018年11月,项目实施不到2年的时候,三位项目负责人被财政部通报处分,项目终止。

  沂南县共120多个村,5万多建档立卡贫困户,政府计划在村里实行“六个一”扶贫工程(即在每个村庄建立一个产业项目,一个就业点,一个光伏电站,一个公共服务,一个养老设施、一个基础设施等)。政府为解决财政资金不足问题,借鉴SIB模式,寻找5家银行,共发行5亿元扶贫债券,收益率定在3.25-3.95%之间。融资通过城创投(国企)贷给政府“六个一”扶贫工程办公室,再由扶贫办与县各职能部门帮助120多村开展扶贫项目,希望陆续通过扶贫产业项目的成功实施兑付债券。

  沂南的社会效应债券与国外SIB并不相同,如对比表所示,在动机上,项目聚焦复杂社会问题的解决是一样的;但是在资金来源上,国外是民间投资,国内是银行发债;国外政府只是基于成功结果才支付,国内政府承担了项目委托、中介和执行方几乎所有角色。所以,国内的这一尝试并不能等同于国际SIB。近年,类似沂南这类公共服务社会融资项目因其转变成政府隐形债务(国家问责的重点领域)的巨大风险而被叫停,也是可以预料的。

  要化解SIB本土化的风险,比较可行的方式是采用“SIP社会影响力伙伴关系”模式。我们可以暂弃英国的“社会融资”模式,而取美国的“为成功买单”模式,即将创新重点放在政府只购买社会影响力成效好的公共服务项目。

  2010-2020年,我国政府公共收入增幅不断地在下降,政府各项开支也有所下降,2020年社区开支年度降幅达20%。在后疫情时代,对SIB的创新需求一定更大、更为迫切。

  下一步多元主体、价值共创的方向之一就是推动政府采购从现有的1.0版走向2.0版。1.0版是现在我们所熟悉的模式——事先购买、公开竞标、分期付款、有限监督。政府购买服务2.0版,重点在于多元参与,跨界合作,结果导向,政府将基于绩效合同,事后付费,只对成功买单。新模式需要对公共服务项目的社会影响力进行合理而准确测量,这些都是极具挑战性的,也是我们目前研究重点课题之一,希望今后再有机会就社会影响力测评专题进行交流。谢谢大家!

  对话环节

  蓝煜昕:谢谢袁老师,袁老师展现了非常好的案例。下面有请这一环节的点评对话嘉宾,中国扶贫基金会执行副理事长刘文奎老师。

  刘文奎:非常高兴和老朋友见面。袁老师找我的时候,我说对事情不了解,但是有印象,沂南这个事当时有新闻出来,当时我也挺关注,因为这么大的创新,是我们的兄弟单位扶贫开发协会参与的。直到拿到袁老师的PPT,我认真学习了,才对SIB有了一点粗浅的理解,谈三点学习感受,不对的地方请大家批评指正。

  第一,理解一下SIB到SIP的价值和作用。我看了这两个案例,包括彼得伯格监狱的案例,还有美国的为成功买单这样一个基金,可能更大的作用不是带来增量,而是使存量资金变得更有效率。原来像公共资金投入都是政府资金或社会资金,投入进去的都是公共部分,政府买单,原来的方式是政府直接买单,效率有可能遇到一些批评,有压力。通过SIP发债券的方式把社会投资者引入进来,又把社会行动者引入进来,向社会行动者购买服务,根据服务绩效匹配不同的利益激励,如果你做得好,社会绩效提高几个百分点,你可以有超额回报。

  虽然案例里没有细说,我估计社会投资者肯定会对社会行动者的服务进行投后管理,会提要求,经常去监督。这样的方式就是有效地实现了多元共治。原来是政府对项目、对受益人的,现在把社会投资者、社会行动者包括评估机构都纳入进来,让原来的有限公共资源变得更有效率,我觉得它的主要价值体现在这。

  带来的增量并不多,一个是现在的规模不大,另外,监狱案例背后资金来自于彩票基金,彩票基金是确定的,并不是新创造出来的。美国的基金是财政投入,有没有SIB,这些钱都在,这些服务肯定要买单的。所以第一个理解价值和作用,主要是让存量的公共资金变得更有效率。

  第二,关于沂南的案例到底是什么性质,是不是误判?我看了一下沂南的案例,从推动者来讲是非常新的概念,实际上这个项目和SIB一点关系都没有。第一个,这个投资主体不是社会投资者,是商业投资主体,就是几个银行,目标是为了追求财务回报。而原来监狱的项目都是公共投入,是没有财务回报的,这个回报是来自于政府的资金,政府买单。沂南的案例投的扶贫项目有一个假设,这个扶贫项目投入之后是有回报的,我做扶贫这么多年,做产业扶贫,我觉得风险太大了,收不回来的可能性太大了,所以它的假设基础就搞错了。还有政府财政资金是没有这笔预算的,我觉得政府未来买单可能性也不大。这就是为什么中央在控制政府发债,以各种形式负担债务,就是怕最后影响到政府的信用。所以沂南这个案例,根据后面那么多办法去评判,我觉得就是政府负债,撬动银行给他做,没钱做扶贫,完不成任务,让银行来投,说给你回报。但是扶贫项目一旦产生不了足够的回报,这个钱肯定就收不回来,政府也没有能力去负担。这个事情被叫停,在现有法律体系下我觉得是完全正常的。

  第三,SIB到SIP在我国的价值,我们要推广,要发挥作用,它的可能性是什么?我们还要做哪些事?现在最大的问题不是新的工具,最大的问题还是基础生态问题。你想想真的要SIB发挥作用,建立SIP伙伴关系,首先要有足够的伙伴,比如行动者,提供服务的那些人在哪?包括后来出现很多政策,要有很多社会服务机构生长起来,这样政府购买服务也好,撬动多元共治也好,才有足够的主体,足够有质量和素质的主体,才能提供合格的服务。我们的社会组织发展本身就存在多问题。一个是社会行动者数量不够,质量不高。第二个,需要有社会投资者,而社会投资者相对于社会行动者就更少了。我们这两年刚好积攒了一点资金,除了我们原来做社会企业,现在正在和地方政府谈社会引导基金,要做社会投资。从总体而言,社会投资的资金太少,要说政府来撬动这类资金,我觉得空间太小。第三个,真的做SIB/SIP非常重要的就是第三方评估机构,它的公信力非常重要。如果公信力不够,政府也信不到,社会投资者更信不到。沂南那个案例是扶贫开发协会负责评估,袁老师介绍他们就是做了一次调研而已,而且实施主体又是政府本身,实际能发挥什么评估作用?这三类主体都没有,积累不起来。当然还有一个前提,要有创新政府,政府愿意去做创新,用一些新的方式来解决社会问题,愿意用一些新的方式引入更多主体,让社会、让公共资金变得更有效率,但是这个其实也挺难的。所以没有这几个要素,基础设施和生态,SIB如果现在在国内提,无非是两个结果,一个是空中楼阁,我们不具备条件,做不起来。第二个,变成马甲,变成政府债务找了一个新的马甲而已。

  不准确,请大家批评。

  蓝煜昕:要么是文奎老师过于谦虚,要么是学习能力太强,刚才的点评句句点到实处。

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