“邻避运动”兴起 公众参与效应持续发酵

上海松江市民聚集在一起，抗议电池厂项目落户松江。资料图片

　　昆明PX事件、无锡锡东垃圾焚烧厂事件、南京“常府街变电站”事件……近几年来，公众对政府建设的一些项目质疑声此起彼伏，无论是什邡反对钼铜项目、大连与宁波PX危机，还是南通抗议造纸企业排污，加入抗议的本地居民们，归根结底想喊出的都是这句话：“别建在我家后院”。

　　近几年发生的“邻避运动”，从发生到收场几乎都沿袭了同一套模式：某地被曝有重大污染项目在当地绝大多数居民不知情状态下准备兴建，激起当地民众抗议，又通过网络等载体进一步发酵、扩大事态，使当地政府迫于民意最终取消被反对的项目。

　　不少专家表示，中国已经进入“邻避运动”时代，整个社会都应直面“邻避运动”，让公众参与环境保护的意识成为保护环境的有效力量。

　　起因：北京接连发生与垃圾处理相关的“邻避运动”

　　2006年，正值当时垃圾处理面临填埋不可持续的现实问题，正在寻找另外一种垃圾处理出路的时候，认为焚烧似乎是唯一的选择。

　　北京市要建设六里屯垃圾焚烧厂的时候，已有的六里屯垃圾填埋场，让住在附近的居民饱受了十年多的垃圾填埋场之苦，尤其它的臭味。建设六里屯焚烧厂的时候，老百姓的直接反应是：垃圾焚烧厂来了，会不会臭味就没有了，焚烧有污染吗？在进行详细了解后，他们开始和政府展开对话。考虑到周围居民强烈反对和规划地址距离京密引水渠过近等因素，北京市政府宣布弃建六里屯垃圾焚烧厂，另选人员相对稀少的苏家坨。

　　在推动六里屯焚烧项目弃建过程中，居民发挥了重要作用，几乎开创了中国在垃圾焚烧设施建设过程中公众参与的一个先河。包括后来的高安屯，包括2009年发生轰动全国广州番禺垃圾焚烧项目，可能都跟这个案例有着直接的关系。

　　紧接着到了2008年，北京又发生另外一个跟垃圾处理直接相关的事件。2008年奥运会期间，垃圾处理成为北京市面临非常大的挑战，所以本来应该一天填埋一千多吨的高安屯垃圾填埋场，奥运期间每天填埋4000多吨。曾经住在周边的居民，网民“阳光花仙子”，从最初不知道垃圾填埋怎么回事，到偶尔一次夜间被垃圾填埋臭味熏醒，再到她孤身深入垃圾填埋场探寻臭味来源的过程，引发了人们对高安屯垃圾处理设施的关注。为了抑制臭味，北京市发明PE膜填埋法。

　　2009年，北京又发生了一起跟垃圾相关的“邻避运动”。北京市在阿苏卫填埋场旁边规划建设一座垃圾焚烧厂，引爆了周边居民的反对声。近几年，阿苏卫填埋场周边陆陆续续建起了许多的别墅区，网民“驴粪蛋”在厕所旁边一个非常不起眼的地方发现阿苏卫垃圾焚烧厂建设公告的以后，由此引发阿苏卫别墅区居民对于这个项目的热烈讨论。

　　同和六里屯居民一样，他们自我学习积极性非常高，甚至于到后来根据他们寻找的资料编制出一本关于垃圾焚烧对环境和人群健康影响的书。

　　当周围居民开始关注垃圾焚烧项目的时候，北京市政府给予了非常积极的回应，市政府随即开通一系列沟通渠道，包括后来居民代表去日本考察垃圾焚烧情况。这起事件开启了政府与居民理性对话，真正一起面对这一棘手问题。

　　这几起“邻避运动”案例推动了北京市垃圾管理的进程，北京市从2010年初开始开放了每周四公共开放日，每周四，公众可以提前预约，参观北京市所有垃圾处理设施。

　　民间环保组织自然大学垃圾学院研究员陈立雯，几乎每隔一周就会组织市民参观北京垃圾处理设施，让居民比较真切地了解目前北京市的垃圾处理状况。

　　北京从上世纪90年代开始采用卫生填埋方式，到了2000年以后，人们逐渐认识到垃圾填埋场一些不利的方面，包括渗液等问题，包括占地面积比较大的问题都出现了。那么焚烧是不是唯一的处理方式？也推到了政府和公众的面前。

　　北京市从2001年左右开始实施垃圾分类，到2010年又开始重提，新一波垃圾分类政策的实施，与过去几年政府所面临的垃圾处理设施建设过程中面临的压力有直接关系。就垃圾分类而言，能否成功落地，公众意愿起着决定性的作用；对城市垃圾管理而言，不管是垃圾分类也好，还是垃圾填埋、焚烧过程当中产生的问题也好，只有公众参与才是未来北京能够处理好、管理好垃圾问题的解决之路。

　　交锋：面对这种新事物面前，各种观点和看法莫衷一是

　　近年来发生在中国的“邻避现象”可以归纳为如下三种：一是与能源类设施有关的，包括核能发电厂、火力发电厂、炼油厂、石油化工厂等，以厦门PX项目最终最具代表性；二是与废弃物类设施有关的，包括垃圾处理焚烧厂、污水处理厂等；三是与社会类设施有关的，包括特殊交通设施、火葬殡仪、精神病院等场所。

　　华南师范大学副教授唐昊认为，“邻避运动”主要可分为三种类型，第一种是事先预防型，这种类型的“邻避运动”以过往经验为依据，通过“邻避运动”方式阻止项目上马，防止本地区可能发生的环境危害；第二种是事后追究型，当环境危害发生后，受害者以司法诉讼、街头运动等方式寻求正义公平的处理及相应赔偿；第三种则是主动建设型，这种类型并不只是为了单个群体成员的利益而进行的运动，而是把整个生态环境当作自家“后院”，同时也将制度改进作为目标，以司法宣传社会运动等为手段，防治环境危害及追究环境责任。

　　良好环境成为稀缺品

　　在采访中，一些专家表示，当下“邻避运动”的背景是：好的环境在中国越来越成为一种稀缺的资源，稀缺一般来说会导致竞争或斗争。而在中国环境资源的竞逐缺乏基本规则的情况下，稀缺所导致的结果正是针对环境资源的无规则斗争，这种斗争是建立在参与各方力量对比极度不平衡的基础之上的，即参与博弈斗争的各方力量差距极大。

　　近些年来，中国经济高速发展，但由于整体经济规模的扩张，这些地方承受的环境污染和生态破坏仍在加速中。深受其害的居民直接向污染或风险企业下达了“驱逐令”，或强硬地要求地方政府切实履行政府本应履行的环境监管义务，这就形成了中国的“邻避运动”。

　　公众参与制度尚不健全

　　环境信息公开制度尚不健全，相关法律规范不明确，环境保护规定过于原则抽象，操作性不强，难以满足公众需求，这是造成“邻避运动”频发的主要原因。

　　在决策者的心目中，只要对项目做了国家规定的环境影响评价，有了“科学依据”，民众就应该欣然接受；抗议事件发生后，政府和企业试图以“科学依据”说服民众。

　　在各地发生的环境公共事件中，环评程序被虚置、民意反馈无法有效影响决策的情形已非局部个案。在一些地方，环评程序未启动、特定民意征询未开始，城市重大环境工程的动议伊始，公民的知情权与参与权不但得不到保障，反而失去了原本应当有的介入渠道、表达平台。

　　政府公信力遭质疑

　　“我们说什么，民众都不信”，一位政府官员的困惑正是近期广州某主题论坛所选择的议题，有学者在论坛上直言，涉及公共安全健康问题，政府不应总是站出来拍胸脯打包票说“这是绝对安全的”。更何况，即便是公民意见曾经激烈表达，但是在巨大的商业利益和诱人的政绩数据面前，公民环境权益仍无法得到充分保障。

　　《青年环境评论》主编霍伟亚，为此专门撰文，归纳了不同群体对“邻避运动”的态度：政府官员包括环境保护部门官员，把“邻避运动”看作应当被避免的社会风险和突发事件，提出“稳评”机制；而污染的或破坏的企业是造成这种风险和事件的原凶，企业则选择与政府结盟，不正面回应“邻避运动”，利用“邻避运动”缺乏持续性的特点，企图避过风头“依然固我”；民间环保组织把“邻避运动”看成环境保护的增量，但不参与“邻避运动”，希望自身与“邻避运动”能以互补的形式存在。

　　公众利益易被忽视

　　“一个很重要的观念误区是，政府照顾大多数人利益，想当然地认为小部分群体应该牺牲和付出。传统执政理念向来重视集体利益，对小部分人的意见往往不以为然。封闭决策、简单通告，当群众开始有意见时，又采取回避的办法，于是越闹越大。”同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建的观点可谓“一针见血”。

　　中国社科院研究员于建嵘表示，在这种新事物面前，很多人措手不及。有的站在群众的对立面上，对群众集体意志的有力表达心怀恐惧；有的把利益集团对利益最大化的追求和斤斤算计视为“理性”，并以此为标准，否定环境正义，指责“邻避运动”的“不理性”、“缺乏科学依据”；有些人虽然认识到环境破坏和“邻避运动”的因果关系，但仍把“邻避运动”视为应该避免发生的群体事件，主张为避免“邻避运动”这种“社会风险”而去约束环境破坏的行为等等。“邻避运动”的这一系列思潮和措施所形成的合力，不但消解了“邻避运动”的意义，孤立了“邻避运动”，同时也“劝阻”了环保组织与“邻避运动”的参与合作，与环境保护的基本国策相悖。

　　发展方式需要反思

　　一些学者的研究成果表明，“邻避运动”之所以频繁发生，是一些地方长期追求经济利益，忽略环境利益、忽略公众利益的结果。引起冲突和混乱的，不是“邻避运动”本身，而是这种与公众利益、环境权益相背离和对立的态度，是持久得不到解决的诸多环境伤害问题的直接“启发”。既然环境问题没有别的办法获得对话机会，那么唯一的办法就是发起一些活动，让对话成为可能。

　　在决策者的心目中，只要对项目做了环评，有了“科学依据”，民众就应该欣然接受；反对事件发生后，一封有项目方背景的公开信也试图以“科学依据”说服民众。这种做法显示，在项目规划和建设过程中，沉默的民众不在考虑之列，政府足以“替民做主”。如此轻视民意，不能不说是执政者的重大失误。

　　邻避冲突观念的缺失，还暴露了地方政府发展主义导向固有的弊病。数十年来，不少地方官员把经济发展视作“硬道理”。在实践中，“硬道理”又变成了“硬发展”。这种发展观导致的直接结果，就是把GDP增长等同于公共利益。地方政府就污染项目所做的说明强调，“项目对增加财政收入、促进群众就业、改善民生，具有重大的促进作用”，其实就显露了这种硬发展逻辑。

　　在这种局面下，全国各地，陆续有一些百姓自发组织起来抵制或驱逐发生在自己身边的污染环境和破坏生态的行为，强有力表达对生态公平与环境正义的追求，这标志着“不要在我家后院”——“邻避运动”时代的到来。

　　思考：理性对待“邻避运动”，让公众参与形成正能量

　　公众参与是解决环境问题不可替代的力量，尤其是当下基层政府公信力受损，官方更需以负责任的态度了解民意及回应民众的质疑。

　　中国政法大学污染受害者帮助中心相关负责人指出，中国的环境问题一直很严重，是一个事实；面对这种事实，“邻避运动”应声而起，同样是客观规律。维护公众基本权益，维护环境基本权益，是正确对待“邻避运动”的前提。从某种程度上讲，环境信息封闭、决策不透明，让公众的基本诉求无从表达，是“邻避运动”的直接“导火索”。

　　因此，必须在鼓励公众参与环境保护上想办法，增加对话机制，举办听证会、研讨会、辩论会，环境信息如实公开，加大对环境污染行为的惩戒力度，保护环境污染受害者的基本尊严，是“邻避运动”给社会的一个启示。

　　透明决策，让解释跑在质疑之前。在城乡建设全过程充分尊重公众的邻避关切，有助于政府从利益冲突的相关方转变为中立的仲裁者，有助于改善政府的形象，使其变成善于倾听、尊重民意的协调者、沟通者，进而成为合格的领导者。倘无视“邻避运动”勃兴的现实，甚至斥为“刁民造反”、“顾小家不顾大家”，则未来类似事件更易激化，后果会越来越严重。

　　在采访中，一些专家建议，政府站在公众立场，从一开始就把问题付诸公议，要让解释跑在质疑之前，无论政策颁布还是工程上马，百姓有质疑，政府就有义务解疑释惑，不然工作就有阻力。唯有如此，政府才能获得理解，政策才能获得支持。回应民意，永远莫说“只能这样”，而要多想“还能怎样”。

　　对公众知情权和参与权要从根本上予以尊重，而不仅仅是个别程序环节的应景。面对邻避冲突，发达国家的经验是将选定厂址、兴建与营运等环节透明化、法治化，并对利益受损方给予合理补偿。然而，随着邻避关切的升级，公众的关注可能会持续，疑惑可能很具体，是异地重建，还是彻底取消？如果是前者，会不会在异地再次激起冲突；如果是后者，又将如何善后、特别是如何面对投资者？

　　探讨重大环境事件频发的破解路径，尤其需要呼吁和倡导政府决策的理性、公心，给“坐下来、谈一谈”创造条件。

　　公民环境权益的维护，不仅是一城一地的得失，法对人的关怀，亦不独局限于诉讼一域，还必然包括对权力的约束。确保权力与利益有效切割，确保其能与公众一道，从今天起关心水、土壤、空气、蔬菜与粮食。

　　然而，专家指出，面对“邻避运动”，也应该保持一定理性和警醒。

　　“首先，集体的非理性化可能会导致局部的失控；其次，‘邻避运动’具有突发性和偶然性，因此利益相关方的互动往往也被证明是一种无规则的互动。就比如在‘邻避运动’中，除了公众和政府之外，很多潜在投资者的利益往往也受到了损害。首先项目的上马没有依据正常的环评规则进行，然后公众也未能通过正常合法的手段进行表达述求，最后政府为了安抚民心也违反现有规则将项目拉下马。我们看到这其中利益相关方，包括公众、政府和企业三方的互动是无规则可言的。这对相关社会体制的建立都不是一个很好的现象。”唐昊表示。

　　专家表示，在谈论“邻避运动”时，也应考虑到企业应扮演怎样的角色，而不仅仅是政府和公众之间的互动。“‘邻避运动’的最终目的，是为了保护环境而非和企业作对，所以在这一过程中我们要尽可能争取企业的‘同盟军’支持。”唐昊说。

　　此外，业内有人也指出，“邻避运动”话题所包含的科学性，也需要进行反复考量和论证，特别是对于一些项目论证的合法性和科学性，在质疑前往往也要考虑好质疑是否真的具有科学依据。这样，就需要相关部门向公众提供真正的“科学”。

    中国环境报记者 刘晓星