评论：大气污染防治应明确标准与责任

　　备受瞩目的《大气污染防治法(修订草案)》(以下简称《大气法》)日前提请十二届全国人大常委会第十六次会议进行第三次审议，在给予三次审议稿完善有关大气污染防治方面内容积极评价的同时，此次《大气法》还引发不少争议。昨天，媒体报道甚至提到，有专家看完《大气法》三审稿想大哭，此法律修订因此变得备受关注。

　　为何学界的反应如此悲观？报道引述的专家观点，主要认为此次《大气法》“不是保障公众利益”，相关领域研究专家的意见得不到重视。事实上，《大气法》的修订过程一直争议不断，本次修改于2006年启动，直到2014年12月，第十二届全国人大常委会第十二次会议初次审议并公开征求意见，此后每一次公开征求意见都不乏质疑的声音。比如在二审阶段，环保法学界对于企业超标排放的最高罚款数额，以及限行限购该不该入法等都有不同意见，这些争议主要针对大气保护的策略，而此次则有所不同，学者的质疑主要针对相关标准和责任归属等环节，在学者看来，这些基本问题不解决，《大气法》就起不到保障公众利益的作用。

　　大气保护离不开环保执法，而执法的前提是要制定相关标准，遗憾的是，此次草案对于大气环境质量和大气污染排放相关标准方面的规定极为模糊，这会导致什么后果？报道以燃煤电厂为例，提到标准混乱带来的执法困惑：全国共约4万亿千瓦时的燃煤电厂，如果按照“十二五”总量控制的目标来减排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分别达到800万吨和750万吨就达标；但是，如果按照《火电厂大气污染物排放标准》要求，则对应二氧化硫和氮氧化物的最高允许年排放量分别为367万吨和182万吨；假设要按照“超低排放”要求，那么这三项污染物加起来则不得超过160万吨。而根据统计，2014年，全国电力烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放量分别降至98万吨、620万吨、620万吨左右。这意味着全行业提前达到了“十二五”减排目标，但是却远远没有实现达标排放。

　　围绕大气污染防治而设立诸多标准，之所以出现这种“部门立法”现象，主要因为不同部门所关注的问题维度有所差异，这其中主要包括总量控制与达标排放、质量管理等方面，不同的出发点有相应的诉求，但是，在环保执法环节如果不明确采纳何种标准，这必然会影响执法效果。尤其值得注意的是，执法标准直接关系到企业行为是否违法，这必然会涉及到相应的利益，如果标准混乱，甚至以部门利益制定标准，这就可能为执法部门权力寻租提供便利。前段时间落马的国家环保部原副部长、党组成员张力军，其违法表现就包括签发多份污染控制相关标准及文件，并造成全国雾霾污染严重。《大气法》有必要改变这种混乱的局面，标准由谁制定，如何出台，应该做出明确规定。

　　此外，《大气法》对于大气污染防治责任方面的规定也值得商榷，政府负什么责？哪一级政府负责？梳理发现，三审稿对于是县级人民政府还是县级以上人民政府承担大气污染防治监督管理责任，措辞并不明确，而在规定有关未达到国家大气环境质量标准，应编制城市大气环境质量限期达标规划时，规定的责任主体则是“城市人民政府”这一模糊主体。实际上，有的污染现象尽管发生在城市，但污染源却是在城市区域之外，污染区与污染源之间的关系往往会发生变化，为了达到防治的目标，学者建议应该将防治责任统一规定为县级以上人民政府，这样责任更全面。

　　《大气法》修订历时15年，除了大气污染防治涉及错综复杂的责任、利益关系，更因为目前的草案确实存在诸多漏洞，为了让新法真正发挥保护大气的作用，在通过之前，立法者迫切需要多听听外界的声音。

　　。.