境外非政府组织管理立法影响的不仅仅是NGO

　　作为中国国际民间组织合作促进会的副理事长兼秘书长，黄浩明的5月格外繁忙。仅5月第二周一周，黄浩明便组织了两场专题讨论会，参加了一次人大法工委组织的交流会。

　　黄浩明之所以如此繁忙，是因为一部法律的征求意见。

　　2015年4月，第十二届全国人大常委会第十四次会议审议了《中华人民共和国境外非政府组织管理法(草案二次审议稿)》(以下简称《审议稿》)。中国人大网公布了《审议稿》，向社会公开征求意见。意见征求时间为5月5日至6月4日。

　　征求意见的信息发布后迅速引起社会组织的广泛关注。作为行业平台，中国国际民间组织合作促进会成为境外非政府组织重要的意见征集渠道。

　　“这个法的影响力是非常大的，他不光是影响NGO组织，不光是影响社会生活，它将全面影响我们国家和对外关系。”社科院社会政策研究中心副主任杨团强调。

　　开门立法引发业界热议

　　2015年，关于境外非政府组织管理法审议的最早信息来自于十二届全国人大三次会议副秘书长、发言人傅莹。

　　在3月4日的新闻发布会上，傅莹表示，去年底人大常委会对境外非政府组织管理法进行了初步审议。傅莹说，境外非政府组织在中国的活动非常活跃，看网上数据差不多有6000多家。这些年，境外非政府组织给中国带来了技术、资金、好的经验，对中国的发展是有益的，是做出贡献的，但是在管理方面，中国还是有些欠缺。目前，对境外非政府组织的管理依据是《外国商会管理暂行规定》及《基金会管理条例》，立法上尚有空白。

　　傅莹对此表示，要通过立法，使境外非政府组织在中国的活动能够有法可依。“一方面要保障他们的合法权益，让他们能够更好地发挥作用，另一方面也要有效管理，要能够维护国家的安全和社会的稳定”。

　　两个月后，《审议稿》开始向社会征求意见。

　　在中国人大网的专题页面，社会公众可以直接提交意见和建议。截至5月18日，已提意见达到397条。虽然与同期征求意见的《中华人民共和国种子法(修订草案)》的1367条意见、《中华人民共和国安全法(草案)(二次审议稿)》的525条意见相比略少，但并不影响各界对《审议稿》的热烈讨论。

　　“我们前几星期已经在讨论这个事情。”据乐施会中国项目总监廖洪涛介绍，香港的非政府组织对该法十分关注。“香港有非常多的社工组织，大家知道，这几年民政部购买社会服务，参与不少，交流也非常多，受影响很多。香港还有很多家族基金会也受很大影响。香港很多NGO很关注这个事情。”廖洪涛强调。

　　5月12日，中国国际民间组织合作促进会组织的“境外非政府组织管理法”研讨会同样收到了众多境外非政府组织的关注。几十家机构的代表坐满了民促会的会议室，不得已只能分为4个组分组讨论。“还有很多人被我拒绝了，只能让他们15号再来。十分抱歉，因为我们的空间太小。”黄浩明表示。

　　与此同时，中国慈善联合会、NGOCN、中国发展简报也联合发起了问卷调查。

　　“我们这样一个行动其实是反映了公民开门立法的趋势。我们都应该尽一份公民的责任，把我们对这个法的修改意见、想法在6月4号以前按照全国人大的要求、法工委的要求送上。”杨团强调。

　　什么是开展活动？

　　在民促会组织的研讨会上，对于《审议稿》的意见集中在名词如何清晰界定和是否具有可操作性上。

　　第一，《审议稿》中的部分用语需要得到清晰界定。

　　首当其冲的就是“境外非政府组织”。《审议稿》第一条规定是“为了规范、引导境外非政府组织在中国境内的活动，保障其合法权益，促进交往与合作，制定本法。”很多机构代表表示，“境外非政府组织”一词太过宽泛，什么组织都包括其中，在某些国家法律中没有“非政府组织”这个词，因此要如何来定义是个问题。

　　“活动”一词也受到了极大的关注。《审议稿》第二条规定：“境外非政府组织在中国境内开展活动适用本法。”可以说，对“活动”的规范是境外非政府组织管理法的主要诉求，涉及到对登记注册的代表机构的活动和未登记注册的机构的临时活动的行为规范、监督管理、法律责任等。

　　那么活动究竟指什么呢？“活动”一词太模糊，什么行为属于本法范围内的活动。开个会，算不算活动？

　　比如哈佛在中国招收学生发录取通知书是不是活动呢？“哈佛没有在中国设立代表机构，这是违法的。”清华大学公共管理学院副教授贾西津强调。《审议稿》第十八条规定：“境外非政府组织未在中国境内设立代表机构，在中国境内开展临时活动的，应当事先取得临时活动许可。”

　　理论上没有注册之前的准备工作，也需要委托个人、机构处理，是不是也成了违法行为？

　　贾西津表示：“(该法)将涉及到境内中国的所有个人和组织与境外这些非营利相关组织开展的所有涉及资金、合作、委托的事项。”

　　部分机构代表建议：可以采用提供“负面清单”的方法，除清单以外的领域都属于可以开展活动的范围。

　　此外，“不得违反公序良俗”、“政治活动”等名词如何界定也另相关机构感到困惑。

　　可操作性强吗？

　　第二，《审议稿》中的部分规定在实际中是否能够落地操作？

　　首先，境外非政府组织在中国境内开展活动，要么登记代表机构，要么事先取得临时活动许可。不少机构代表提到“对于突发事件要怎么处理？”例如地震发生，需要迅速开展捐赠、救援等活动，申请临时活动许可需要60天，两者是相互冲突的。

　　其次，登记注册代表机构，需要业务主管单位，如何找到业务主管单位成为关注的焦点。《审议稿》第四十条规定：“登记管理机关……发布业务主管单位名录，为境外非政府组织开展活动提供指引。”部分机构代表指出，不少组织的业务范围涉及多个领域，建议设立兜底主管单位，在无法寻找到具体对应的主管单位时，可以转向这个单位，并建议这个单位可以是民政部门。

　　此外，境外非政府组织申请设立代表机构，应当经业务主管单位同意。同意是以什么标准？多长时间内予以答复。建议写明标准，依法处理，符合标准，予以批准；不予同意时，应提供理由；提供申诉程序/救济途径。

　　再次，《审议稿》第十三条规定“境外非政府组织代表机构不具有法人资格”。不具备法人资格，那么代表处在签订购买或建立劳务、劳动关系时，如何承担有关法律义务？如果出现法律纠纷谁来承担？

　　国际国内需要更多交流

　　除了名词界定和可操作性之外，与国际接轨也被很多机构提及。

　　“我个人的感受，对我们中国的开放，对中国的走出去，对我们中国在世界上能不能走向真正的世界大国，这是一个很关键的内容。”黄浩明表示。

　　《审议稿》第二十五条规定：“除国务院另有规定外，境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内进行募捐或者接受中国境内捐赠。”

　　部分机构代表就提出，为什么不能在中国境内进行募捐和接受中国境内捐赠？这违反公平原则。

　　贾西津表示：“如果是严格按照这个法的规定的话，那么基本上不是一个国家安全的问题了，可能涉及到不仅仅是公益，不仅仅是社会领域，它会影响到中国整个社会开放性以及经济整体发展，所以它真的是一个国家和国际关系中间的影响。”

　　“中国走向世界，如果缺少民间NGO，特别是境外NGO的一些参与贡献的话，我觉得这个道路很艰难。所以我们应该更加主动地说，境外NGO不仅仅在国内可以有贡献，也可以帮助中国的企业，包括政府外交解决不了的事情，国际NGO在很多方面可以一起成为建设性的合作伙伴。”廖洪涛强调。

　　贾西津还提出：“我们是在用一个非常小的视野在看国际上的非营利组织。我们有必要帮助中国的政府部门，特别是相关立法部门认知到非营利非政府的社会组织不是几百个、几千个、几万个，是千万、上亿。”

　　与相关部门增进交流成为共同的诉求。

　　廖洪涛表示：“在这个法的新的形势下，多组织一些对话或者交流，一些NGO和公安部门会多些交流，公安部门也可以多了解一些这方面的知识和经验。多点直接对话交流而不是间接的，这更好。”

　　他还建议：“业务主管单位可能多些交流，有一些部委可能走得比较前，民政部或者林业部门可能和国际NGO合作非常多，他们的经验和案例可否给其他一些业务主管单位作为借鉴和参考呢？我们可以多争取和业务主管单位进行交流，让他们知道，成为业务主管单位不一定是包袱或政治危机，可能还是他们在中国的社会发展和走向世界的一个合作伙伴。”

　　“我们也希望跟公安、主管单位、民政还有其他部门保持密切、良好沟通交流，也是对推动中国依法治国做出努力，我想这是我们真正的梦想。”黄浩明强调。

　　■ 本报记者 王勇