刘喜堂：完善社会救助制度，发挥社会力量

　　民政部社会救助司副司长刘喜堂：民政部社会救助司是主管社会救助事业发展的，我们以往主要放在社会救助上，对社会力量如何更好的参与社会救助这方面研究和探讨的并不多。今年因为社会救助办法暂行办法颁布以后，在社会力量如何参与社会救助方面，责任非常重大，也是我们下一步社会救助司想拓展的，也是我们下一步工作的重点。

　　政社合作，共建社会救助新格局。这里面对政府和社会在社会救助中间的责任还需要做厘清。社会救助为什么需要慈善组织的参与，因为社会救助里面医疗的救助是目前救急难里面非常突出的一个问题。江西省革命老区爱心基金会，成立07年，这是一个民间组织，2013年的时候救治500多名先心病的对象，这里面资金筹集是三方，一个是基金会30%，民政部30%，医疗保障制度医疗保险占到40%左右，这是民间和社会力量共同参与做社会医疗救助的案例。

　　还有一个爱佑慈善基金会，2010年和新疆建设兵团，开始做0-14岁儿童先心病的救治。通过这两个案例，我们可以看出来，政府救助和慈善组织在这里面做了很好的结合，慈善组织的参与，弥补医疗保险和医疗救助的不足。

　　慈善组织参与医疗救助，政府做什么呢？我们国家从09年新医改实施以后，咱们国家在医疗保障体制上做了大量的工作。最突出的我们构建了医疗保险和医疗救助的医疗保障机制。医疗保险有三个保险，城镇职工保险，新型农村合作医疗和城市医疗保险。新农合针对农村人民，先农和投资水平和报销比例逐渐提升。城镇居民医保和新农合在医疗保险里面最大的问题，有起伏线，这个人到医院看病不是所有的都报，有一个起伏线，还有一个峰顶线。这样造成困难的群众看病的时候，医疗服务的可及性可能达不到。这种情况下，政府构建了医疗救助制度。

　　医疗救助主要通过两种方式，一种方式资助，救助对象参加新农合和城镇居民医保。有了医疗行为之后，医疗救助先帮助他垫付一部分资金，让他先到医院看病，然后医疗保险再报销，然后医疗救助再进行二次的报销。这样的制度主要针对困难群众。医疗救助资金各方面有点困难，去年医疗财政支出132亿。医疗救助的峰顶线一万块钱左右，但是部分地区可能到了五万，十万的都有。整体来讲，医疗救助的水平还不高。医疗救助本身也有用药目录的限制。

　　为什么一定要有用药目录限制呢？因为每个人都希望到最好的医院找最好的医生，用最好的药。但是这里面就牵扯什么是基本医疗保障制度的问题。

　　在这种情况下医疗救助，就是基本的医疗保障是没有问题，但是一旦碰到大病的时候就难以解决了。所以2012年开始，民政部开始探讨开展重特大疾病医疗救助。对费用比较高的提高报销比例提高峰顶线，把用药目录也进行放宽。跟大病保险一样，放到合规的医疗目录中。这样重大疾病这块还是一个试点，因为跟医疗资金的投入有关系。

　　政府的医疗救助，加上医疗保险，就是医疗保障体制，满足个案特殊的中病大病方面是非常不足的。2013年的时候，全国大概有96个慈善组织，开展了149个针对儿童大病的救助项目。这样的救助项目跟政府的医疗救助做了很好的衔接。政府的医疗救助还是有一个限制的，这样慈善组织正好能弥补这部分，应该说发挥了非常好的作用。

　　其实近些年，政府在社会救助方面，还是做了大量的工作。大家谈到社会救助的时候，首先谈到的就是最低生活保障，1993年在上海建立最低生活保障制度到现在，城乡最低医疗保障制度07年就建完了，另外我们还在做的就是农村的五保供养工作。医疗救助近几年保障的人数直线上升，2013年的时候，已经突破一个亿了，直接医疗救助两千多万，这是近7年来，各级财政用到最低生活保障，五保和医疗救助方面的资金支出情况，在国家财政中的比例不断的攀升，这仅仅是民政部门做的最低生活保障和五保和医疗救助方面的支出情况。城乡低保救助水平也在提高。

　　虽然社会救助事业近几年的发展应当比较快，有一个单一的最低生活保障，现在已经发展到包括农村五保供养，临时救助制度等，我们还构建了其他的制度安排，形成了相对完善的社会救助体系。今年国务院颁布的暂行社会救助办法有一个“八加一”的制度安排。过去社会救助到底包括什么内容，在过去是没有法律进行统一的界定。现在八项制度再加上社会力量参与，就形成了比较完善的社会救助体系。以往社会救助立法的时候，对社会救助法规规定什么内容，实际上是存在分歧的，慈善力量要不要在社会救助法规里面有体现，但是这次写进来了。

　　社会救助制度体系发展过程当中，面对一些问题和挑战。最明显的就是救助水平还是比较低的，特别是医疗救助。医疗救助对困难群众重病大病还是难以满足医疗救助的需求。特别是动则十万，十几万，几十万的病例我们都遇到过。政府医疗救助要讲究公平，比如说设置峰顶线对所有人都是一样的，不可能对某一个个案开绿灯。

　　救助方式还是比较单一的。现在社会救助从政府角度主要是现金救助。而且对一些困难人群来讲，救助的需求，如果他能够满足救助需求的话，是需要多方面的。我到西藏出差，有一些群众到医院就医，医疗救助保险可能给一些支撑，但是就医发生的护理，交通的费用自己都难以承担，这方面政府的救助也难以做到。

　　另外覆盖的人群比较窄，像一些流行人口和支出贫困的家庭难以纳入救助范围。最后目前救助资源还是比较分散的，没有形成一个合力。慈善组织贴近弱势群众，对困难群众来讲，最了解他的需求，善于沟通。有一些社会机构和社会工作者的参与。另外一个就是社会创新，在救助方式模式上创新点特别多。另外一个就是善于整合资源，能把不同的资源整合在一起，形成一个救助的合力，最后一个救助方式比较灵活，这是政府救助欠缺的。

　　2月21日国务院颁布的社会救助暂行办法有很明确的规范。补充救助不足，特别是医疗救助。政府救助不足，恰恰是社会力量能做的事。假如说有一天医疗保险和医疗救助，能把穷人看病的费用承担起来的话，我们社会组织就可以退出来做其他的工作，现在我们做不到，就需要社会救助力量。另外填补制度的空白，社会救助没有纳入进来的，医保的边缘人群，支出性的贫困家庭，这样的家庭恰恰是社会力量能够做的。另外一个就是非现金类的救助服务。再一个还可以承接管理，社会力量在社会救助中间的具体服务事项，政府可以通过购买服务的方式，由社会力量承接。最后监督评估，有助于调整社会救助的相关政策。

　　慈善组织参与社会救助，医疗救助应当成为我们的重点，而且是慈善组织再助医助学方面，助医方面，困难群众有需求，政府力量不足，社会力量应该参与的领域。再一个灾害救助。社会救助要托底线，可持续，救急难。过去的社会救助关注常态性的救助，对突发性事件关注不多，国务院关注临时救助制度，这是救急难的主题，但是这个跟医疗救助制度一样有标准，有限额，不可能解决突发性的，意外事件的所有的问题，另外救急难也需要社会力量参与。另外一个就是社工服务和协调各个机构方面。政府促进社会力量更加的参与，政府和慈善组织都需要做工作。

　　政府应该根据社会救助暂行的有关办法完善各类政策，完善相关的财政渠道，再一个建立救助需求的数据库等。慈善组织本身也需要做一些工作。这里面还需要克服一些难题，工艺组织参与社会救助的法律基础比较薄弱。包括政府救助与社会救助衔接机制的平台，现在还没有建立起来。这些可能都是下一步我们需要探讨和研究的。

　　我们社会救助司目前也有一些重点工作，第一全面建立临时救助制度，社会救助制度体系，除了临时救助制度以外，其他的制度都是非常完善的。临时救助制度是解决救急难性的，解决群众遇到突发性，暂时性的困难制度安排，过去主要是地方方面做，中央方面没有建制。中央财政也会有一定的资金支持，填补制度的空白。另外积极开展救急难的试点。救急难的工作是一个机制的建设，除了临时救助制度之外，可能还需要其他方面的工作。比如说如何能及时有效的发现我们的救助对象，给他提供一些支持，当然还包括其他非物质方面的救助支持。所以今年我们准备开展全国性的救急难工作试点。

　　加快推进重特大疾病医疗救助试点，探索社会救助跟慈善，特别是医疗救助和慈善事业如何衔接的平台。探索专业社会工作如何介入社会救助领域，希望在政策上做一些规范。研究社会救助领域如何向社会组织购买服务。社会组织对社会救助工作投入更多的关注目光，能够把一些精力投到社会救助方面来，我们一起构建一个真正托住底线，可持续发展的政社合作的救助格局，形成政府和社会良性的互动，开创社会救助整个工作的新格局。