评论：不能忽视开征残疾人就业保障金的立法本意

　　经济人

　　赵晓专栏

　　近日，媒体连续拷问残疾人就业保障金的管理和使用。残保金究竟征了多少？这些钱都用到哪里去了？收支是否应该公开？这一方面折射出公众社会主体意识和参与意识的不断增强，也反映出公共财政收支透明度与民众的期望确实还存在不小差距。

　　虽然残保金不属于税收收入，但作为一种政府基金性收入，要求其公开收支情况，是没有什么争议的。其一，《残疾人保障法》规定残保金纳入财政预算管理，而十八届三中全会的决定文件中对“建立现代财政制度”的基本要求就是“实施全面规范、公开透明的预算制度”，残保金收支公开理应是“透明预算”的题中之义。其二，2006年开始由地方税务机关代为征收残保金后，各地残保金征收额大都出现了数倍的高速增长，据保守估计，全国一年征收额至少有数百亿元。而财政部1995年发布的《残疾人就业保障金管理暂行规定》明确要求残保金实行“专款专用”，没有公开，公众怎么知道这如此巨额的资金使用是否“专款专用”了呢？其三，“公开是原则，不公开是例外”，这是《政府信息公开条例》的基本精神，残保金既然是取之于民，就要“取”得清楚，而要用之于民，也要“用”得明白，没有公开，怎么能保障纳税人的知情权？

　　残保金收支要不要公开、公开的程度如何固然很重要，但更应该关注的是残保金政策的执行效果，因为有证据表明，现有的以“收钱”为核心的征收模式已经曲解了残保金制度的立法本意。

　　残保金是国家为促进残疾人就业而设立的政府性基金。按照规定，各企事业单位均应按照不少于本单位在职职工总数的1.5%-2%比例安排残疾人就业，未安排残疾人就业或安排的人数不够比例的，应缴纳残保金。这一政策的制度本意是利用经济手段强迫企业接收残疾人就业，残保金可以视为企业违反这一政策所被迫缴纳的“罚金”，这种“罚金”既不是“税”，也不是“费”，让企业交钱的根本目的是为了促进残疾人就业。这一制度设计也符合国际惯例，目前有170多个国家和地区有类似法律和规定。

　　但是，中国这一政策的执行效果如何呢？先看一组数据：残保金征收方面，以北京市为例，2013年征收额近30亿元，是2005年的10倍还多。残疾人就业方面，据《2013年中国残疾人事业发展统计公报》显示，2013年，全国城镇新就业残疾人36.9万，其中按比例安排残疾人就业只有8.7万，占比还不足25%。而2005年，全国城镇新就业残疾人39万，其中按比例安排残疾人就业11万，占比达到28%。也就是说，虽然企事业单位被“罚”的钱越来越多，可按比例安排残疾人就业的总人数和占比却都下降了。只要交了钱，安不安排残疾人就业无所谓，这种“只管收钱而不顾就业”的做法显然曲解了残保金制度的立法本意。

　　造成这一尴尬现象的原因主要有三：一是残保金这一看似科学的制度设计，其实早已走进了误区。很多企业觉得残疾人是累赘，怕惹麻烦，宁愿交钱了事。另外也有很多企业，如出租车公司、安保公司，本身就不适合聘用残疾人，但“一刀切”的残保金制度让它们只能交钱。二是政策宣传不够，很多企业把残保金视同为税收或收费，政府让交钱就交了，根本没有搞清楚残保金的真正含义。三是政府对残保金的征收和使用透明度不高，得不到企业的广泛认同，被动式遵从的结果就逐渐背离了政策的初衷。

　　所以，对于残保金，不能只盯着钱花哪里去了，更不能只盯着能不能多收点，而应该把残疾人群体是否从中受益放在考量的第一位。

　　首先，奖罚要分明。对于职工规模较大而聘用残疾人比例又很低的企事业单位，要采用累进式的单位人员残保金缴纳方式，安排残疾人就业比例越低，单位人员残保金缴纳金额就应该越高。惩罚的同时，更应该加大超额安排残疾人就业的奖励力度。以北京为例，2013年每少安排一名残疾人需缴纳残保金33636元，而每多安排一人只奖励3000-5000元，奖励额度太低，而且奖罚金额极不对等，不能钱进了兜里就舍不得拿出来。其次，要用好残保金。一个不容回避的现实是，由于残保金的使用限制较严，想把这些钱用出去很困难，各地都还有很大一部分残保金一直在国库里“休眠”。要问的是，我们征收残保金的目的到底是什么？是为了收更多的钱吗？是为了让这些钱在国库里躺着睡觉吗？为什么不用这笔钱在市场上为残疾人购买职业培训呢？为什么不多开办一些福利性企业呢？为什么不能用这些钱为残疾人改善生活买单呢？(作者系经济学家)