如何定义中国特色的“环境公益诉讼制度”

　　起底中环联

　　文 - 本刊见习记者 冯军 特约记者 杜悦英

　　前言：被舆论指为“独家垄断公益诉讼权”的中华环保联合会，究竟是一家什么样的机构？本刊记者调查发现，其构成十分复杂，在社团的外衣之下，身上还有浓重的行政色彩：背靠官方、内纳污企；官商一体、面目模糊。

　　6月下旬，全国人大常委会对《环境保护法修正案(草案)》进行二审。在二审稿中，关于环境公益诉讼的规定为：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

　　此条立法建议立刻引来如潮水般的质疑。中华环保联合会(下称中环联)被指“独家垄断公益诉讼主体”，立刻被推至舆论的风口浪尖。

　　一条还在审议中的法律条文，为何引发如此大的争议？中环联又是一个什么样的机构？本刊记者调查发现，其构成十分复杂，在社团的外衣之下，身上还有浓重的行政色彩，官商一体、面目模糊。

　　风波骤起

　　最先提出异议的是民间组织。

　　6月26日，正参与公益诉讼的环保组织自然之友紧急发出公开信，认为上述规定有“倒退”之嫌，呼吁委员慎重考虑《环保法》(草案)相关条款。

　　这封公开信称，草案二审稿单独针对环保联合会予以授权，违反了立法抽象、立法普适性、“法律面前人人平等”等众多法律原则。

　　6月27日，民间环保人士冯永锋火速起草《人人都有权发起公益诉讼》的公开信。这封信在网上联署了一天，就有超过112个组织、360位个人在上面签名。公开信指出，“所有中国人都是环境难民”，“人人都有发起环境公益诉讼的权利”。

　　冯永锋忧心忡忡：公益诉讼实践本来就困难重重，如果拟限制原告主体，排除民间环保组织，将更不利于民众监督企业污染现象。

　　民间抗议的声浪迭起。公益人士、九三学社中央委员、珠海市政协常委陈利浩也在7月3日下午，以EMS形式上书全国人大常委会法制工作委员会，要求废除“诉权垄断”，把“具备资质能力的其他环保组织都列入诉讼主体”。

　　“中环联及各省市地区下面的环保联合会的主管单位都是环保部门，而环境公益诉讼很多情形下可能涉及环保主管部门的不作为，请问它敢起诉自己的主管单位吗？”陈利浩认为，在此背景下，中环联很难保证此类公益案件的起诉效果和社会公信。

　　此外，陈利浩担心，鉴于我国地域辽阔，环境污染态势严重，环境公益诉讼的跨度、取证等难度都较之普通案件大，“独享诉权极可能严重耽误环境公益诉讼。”

　　中国公益诉讼网主编李刚也认为，虽然中环联有政府支持，资金实力雄厚，但“从专业角度来说，在公益诉讼这一块，中环联不一定做得最好、最专业。”

　　面对质疑，中环联副主席兼秘书长曾晓东向媒体表示，如果草案通过，确定中环联为唯一的诉讼主体，他们会迅速在全国各地组建二级机构，设立分会；会迅速组建专门经营公益诉讼的部门；在全国范围内建立环境公益诉讼律师事务所；同时也愿意“联合全国各地的同行”，一起推进环境公益诉讼。

　　而冯永锋对曾晓东的上述表态不甚乐观：“估计(他的)意思是，全国的同行都先得加入环保联合会，才可能以会员的资格申请参与环境公益诉讼。”

　　“躺着中枪”？

　　自然之友在公开信中指出，《环保法》(草案)的规定与已经加入公益诉讼条款的民诉法形成冲突。我国现行《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

　　事实上，各地已经开展了众多司法效果和社会效果俱佳的维权实践。包括中环联同贵阳市公众环境教育中心共同提起的贵阳市乌当区定扒造纸厂公益诉讼案，自然之友、重庆绿联和曲靖市环保局共同提起的曲靖铬渣污染公益诉讼案等。如果按照《环保法》(草案)的新规定，上述案件连诉讼主体都不存在，将没办法继续进行。

　　那么，《环保法》(草案)为何要将公益诉讼主体限定于一家？有不少人指责中环联希望先行垄断，而后方便权力寻租、扩张势力。

　　曾晓东在接受新华社采访时矢口否认，称此事没有背后运作，联合会不会权力寻租，接受贿赂。中环联媒体宣传部的一名工作人员也向本刊记者诉“苦”：中环联“躺着中枪”。

　　据一位熟悉《环保法》修法过程内情的人士介绍，2011年初，全国人大常委会决定将该法的修改纳入年度立法工作。全国人大环境与资源保护委员会将修法草案工作委托环保部进行。同年，环保部向环资委提交环保法《修改建议稿》。在该建议稿中，涵盖环境公益诉讼内容。

　　环保部2011年提交环资委的修法建议稿中，对公益诉讼表述为：

　　“因污染环境造成损害的，受害人以外并经依法登记的社会团体，可以申请环境保护行政主管部门依法予以查处。环境保护行政主管部门自收到申请之日起超过六十日，没有依法开展调查处理的，提出申请的社会团体可以向人民法院提起诉讼，要求污染者停止侵害，赔偿损失。

　　人民检察院可以代表国家向人民法院提起诉讼，要求污染者停止侵害，赔偿损失。

　　国务院环境保护行政主管部门设立的区域环境保护督查机构，对于跨省级行政区域的重大环境污染损害案件，可以代表国家向人民法院提起诉讼，要求污染者停止侵害，赔偿损失。”

　　但2012年8月，在环资委提交全国人大常委会审议的《环保法》(草案)一审稿中，对环境公益诉讼却并未提及。

　　一审稿审议完毕后，曾向社会公开征求意见。当年10月，环保部向全国人大法工委报送《对环保法修正案草案意见和建议的函》，环保部强调，公益诉讼制度应当纳入二审稿。

　　6月下旬，草案再度提交全国人大常委会会议进行二审。让业界倍感振奋的是，在一审草案中被删除的公益诉讼、按日计罚等条款重新出现在了二审草案中。不过，对公益诉讼主体的限定引起巨大争议。

　　据悉，二审稿准备过程中，环保部与立法机构讨论多次。最后决定，先授权中华环保联合会一家。前述知情人士说，对于环境公益诉讼主体，二审稿先这样规定，有试水之意，听取全国人大常委会审议意见，再进一步修改完善。

　　背靠官方，内纳污企

　　被推上舆论风口浪尖的中环联，究竟是一家怎样的机构？对其治理结构及利益关联，本刊记者进行了调查。

　　中国公益诉讼网主编李刚律师将中环联定性为一个“官方机构”。他说：“环保部不仅仅是它的业务主管单位，还给了财政资金支持，它的人财物都没有独立，不是真正的NGO。”

　　实际上，作为社团，中环联屡被国家审计署曝出财务问题。2005年4月22日，中环联成立大会在京召开，由当时的国家环保总局主管。2006年至2009年间，前国家环保总局、国家环保部连续多年为中环联违规申请中央财政1690万元。

　　2010年之后，中环联就再没有出现在国家审计署发布的审计报告中。去年国家审计署也对中环联的财务进行严格审查，但环保部已经停止了对其直接的财政划拨，改为安排一些研究、调研课题项目。中环联与环保部之间这种牵扯不清的关系，让陈利浩对中环联的独立性产生质疑。

　　另外，中环联的官网介绍，该联合会常务理事、理事中拥有一大批社会各界的中高级政要，其中正部级以上领导40 人，副部级以上领导155 人。

　　陈利浩上书全国人大要求废除“中环联对公益诉讼权的垄断”，其理由之一就是，公益案件成本大、耗时长、复杂难办，“弄不好就会影响几百位部级领导”，“甚至影响党和国家的声誉”。

　　被“盯上”的中环联，还被曝出收取污染企业的会费。

　　中环联的《联合会章程》规定，该会采取单位和个人两种会员形式。单位会员为热心环境事业的企事业单位和有关社会组织。

　　《中华环保联合会关于会员会费收取与使用管理办法》规定，单位会员会费收取标准是：一般会员每届缴纳会费1万元；理事会员每届缴纳会费5万元；常务理事会员每届缴纳会费10万元；副主任委员会员每届缴纳会费15万元；主任委员会员每届缴纳会费30万元。个人会员暂不缴纳会费。

　　本刊记者统计，中环联目前有主任委员单位会员1家，副主任委员单位会员7家，常务理事单位会员25家，理事单位会员100家，一般会员单位会员157家。如此计算，中环联每届收取单位会员会费共计1042万元。

　　值得注意的是金光纸业(中国)投资有限公司、玖龙纸业(控股)有限公司、深圳能源集团股份有限公司等属于副主任委员单位，贵州紫金矿业股份有限公司属于理事单位会员。然而，这些企业中不少都有违规排污的“案底”。

　　据新华社报道，2006年12月27日，贵州紫金公司贞丰水银洞金矿尾矿库发生子坝滑脱，约20万方含有剧毒氰化钾等成分的废渣废水溢出，流入下游水库。

　　检索公众环境研究中心的“污染地图”可发现，2008年、2009年，玖龙纸业(重庆)有限公司分别因为排污问题受到处罚；2013年，玖龙纸业(太仓)有限公司被江苏环保厅监控到有超标排放行为；2006年，东莞玖龙纸业有限公司被东莞市环保局要求加强污染防治设备的整改。以上3家企业均隶属于玖龙纸业。

　　“中环联的经费来自收取会费，收了会费就要为会员服务，有很多污染企业都是中环联的会员。它敢起诉这些会员吗？”陈利浩认为，将环境公益诉讼权授予一家，实在是违背常理。

　　作为半官方性质的公益组织，中环联却一直被指责“为企业会员服务”。

　　《中华环保联合会单位会员服务需求调查问卷》中，全是征询单位会员对中环联服务的意见和建议。例如调查问卷中问道：“贵单位希望通过联合会向政府部门争取哪些方面的支持？”选项分别是“政府扶持政策、政府部门的指导、与政府部门更多的合作机会、融资问题、其他”。

　　本刊记者从中环联网站上还了解到，该会开展了一项名为“节能环保信用等级评价”活动，规定企业的参评条件必须是“中华环保联合会会员单位”，非会员要先申请入会才能参评。

　　“一方面宣传自己是个环保公益组织，代表公众向污染企业提起公益诉讼；另一方面，又收取会费接受大量污染企业入会，这两者的定位是矛盾的。前者是代表公众利益的NGO，后者是代表企业利益，这两者是无法统一到一个机构身上的。但中环联就这么做了，完全就是奇葩啊。”知名爆料人周筱赟是最早质疑中环联的人士之一。

　　官商一体

　　公众质疑的还有中环联开办了一家名为“中环联(北京)环境保护有限公司”的商业公司，为企业提供环保咨询服务。

　　中环联的官网上如此介绍该公司：作为中华环保联合会的内设机构，经国家环境保护行政主管部门审核批准，于2005年获得建设项目环境影响评价乙级资质证书，2008年6月获得建设项目环境影响评价甲级资质证书。

　　通过北京市企业信用信息网查询得知，中环联(北京)环保公司成立于2005年8月30日，法定代表人是冯晓星，经营范围为技术咨询；技术培训；技术开发；销售机械设备、电子产品。注册资本为500万元。

　　中环联的官网上显示，冯晓星是中环联副秘书长、环保部机关服务中心服务处处长。

　　本刊记者走访得知，中环联(北京)环保公司和中环联在一起办公，都在北京市朝阳区和平里14区青年沟东路华表大厦6层。

　　“公益组织进行商业经营，如果边界不清，又怎么让人辨别哪些是商业行为，哪些又是公益行为呢？”中国公益诉讼网主编李刚律师认为，既然中环联获得了中央财政支持，公众可以依据《政府信息公开条例》向环保部、中环联申请信息公开，中央财政资金如何使用、商业公司收支如何、会员会费用在了哪里。

　　“中环联自身存在那么多问题，难以取得公信力。从现在开始应向公众说清楚问题，把该剥离的商业行为剥离，它还有机会避免成为红会第二。”李刚律师认为。

　　7月4日，本刊记者来到该公司了解相关情况，被告知公司宣传公关事务归属于中环联。而中环联媒体宣传部的一名匡姓工作人员表示，有关中环联的任何问题都以此前新华社通稿为准，中环联不再对外进行公开回应。

　　7月5日，一项4714人参与的课题调查显示，54.8%的受访者直言将环境公益诉权只给中环联一家“不合理”。将环境公益诉权只给一家会带来什么后果？78.4%受访者最为担心的后果是“形成一家机构垄断局面，容易产生寻租、腐败”，26.7%的受访者担心“中环联有大量企业会员，容易产生包庇行为”。

　　中环联风波的背后，更值得深思的是，我们究竟需要怎样的环境公益诉讼制度，才能助力中国环境问题的解决。