北京市控烟条例拟进今年立法计划

　　回顾即将结束的市十三届人大常委会五年立法工作，其在立法工作链条上的三大突破点值得总结：即在全国率先探索实施法规预案研究、立项论证、立法后评估，这三项程序形成了北京市人大立法程序新机制。作为法规预案研究的案例，《北京市控烟条例》拟列入今年的立法计划。

　　1 立法前调研为立法复杂性破题

　　对一些敏感问题(如控烟、噪音污染等)，先不说纳不纳入立法计划，先搞立法研究，委托给专家先行调研、论证其可行性。

　　何为预案研究？“以控烟为例，似乎有必要立法，代表也经常提出一些立法建议，但是立了之后能否执行？”北京市人大常委会新闻发言人刘维林说。

　　什么样的项目能纳入法规预案研究范围？市人大常委会法制办主任张引进一步解释，安排法规预案研究，主要考虑首都地方立法具有其特殊性，对一些百姓关注，有立法必要性，但又存在立法难度的重要问题，常委会在未将其纳入立法计划之前，先委托一些大学或研究机构的专家进行研究论证，充分发挥研究机构的智力优势，在此基础上起草法规草案，再提请主任会议决定是否纳入立法计划。

　　《北京市控制吸烟条例》即在专家学者和人大代表的呼吁下，作为北京市首个法规预案研究项目被确定下来。成为市人大常委会首个进行法规预案研究的条例。

　　同时，在2011年北京市“两会”上，提交制定“北京市控制吸烟条例”建议的市人大代表、中国政法大学教授应松年，就成为该预案研究的被委托人。

　　应松年在该建议中提出，应将控烟上升到法律层面，通过明确责任主体、明确控烟领域，为控烟提供切实有效的法律保障，维护非吸烟者的合法权益，在结合北京实际情况的基础上，循序渐进实现控烟。

　　2 智囊团起草避免立法部门化

　　“预案研究，对保障立法的科学性、民主性，防止‘部门立法’有很大好处。”北京市人大代表、北京大学教授姜明安也表示。

　　在吸收了项目组的意见和建议后，《北京市控制吸烟条例》(专家建议稿)于2012年3月底正式对外公布并征求意见。

　　拟规定室内公共场所、工作场所、公共交通工具内全面禁烟，医疗机构和教育机构的室外区域禁止吸烟，风景名胜区、公园、游乐场等室外区域应当划定吸烟区，吸烟区外禁止吸烟。公民在禁烟场所吸烟且不听劝阻的，或将面临50元至200元的罚款。此外，专家稿还建议在每年5月31日“世界无烟日”当天停止售烟一天。

　　专家稿一面世，便引发了巨大反响。征求意见期间，有人根据自己“被吸烟”经历支持控烟，也有人质疑条款严苛难以执行。市人大法制办表示，吸收各方意见修改后的专家建议稿将成为控烟条例的基础性文本，交给相关部门。

　　十三届人大常委会五年来共完成了控烟条例、基本住房保障条例、农村宅基地和农民住宅条例和养犬管理规定(修订)等四项法规预案研究，现已完成了报告和专家建议稿，拟全部列入十四届人大常委会立法规划。其中，控烟条例有望排入今年的立项论证计划。

　　张引表示，法规预案研究是立法机制的一个非常有意义的探索。同时，张引称，采取这种方式会对立法质量打下很牢固的基础，同时避免了立法部门化，通过专家学者、项目组、多方单位都进来，在这个机制下部门利益得到最大的压缩。更好地规范政府权力的运作，促进社会公平正义。

　　3 立法后评估为法规实施修订方向

　　法律制定颁布后，实施效果如何？也是本市立法机关需要“操心”的重要事项。几年来，常委会先后对养犬管理规定、历史文化名城保护条例、实施动物防疫法办法、学前教育条例等法规开展立法后评估。

　　“立法后评估”是市人大常委会开创的一项新的工作机制，形式比较灵活，既可由立法机构委托第三方单位开展独立调研，形成独立的评估报告，也可与立法机构及其部门共同开展调研工作。据市人大常委会法制办负责人介绍，立法后评估的标准大致可以分为四类：考察法规在制定后是否达到立法预期的效果、从法规实施情况总结立法的有益经验、评估法规与形势发展是否相适应、对法规规定的一些制度或者执法行为进行成本分析评估。

　　《北京市养犬管理规定》与百姓最贴近，立法时矛盾也最多。这部法规2003年出台，2009年，这一规定成为第一部单项法规立法后评估项目。时任市人大常委会内务司法办副主任潘爱兵介绍说，评估发现，尽管新规实施后全市登记犬只数量每年递增10万只，可还是有大量犬只隐匿未登记，尤其农村地区登记率很低。此外，相当一部分养犬人存在遛犬不系链、不清理犬粪便等陋习，养犬人与不养犬人之间的矛盾日益尖锐。评估小组提出，在基层建立健全包括街道办、社区民警、居委会、物业等在内三级养犬管理工作监管网络，逐步形成居委会监督检查、社区服务站具体指导、养犬自律会引导养犬人的“三位一体”社区养犬管理和服务工作模式。

　　目前，养犬管理规定已完成法规预案研究，计划由本届人大常委会进行修订完善。

　　本报记者孙乾