60年一遇暴雨考验北京48小时应急机制

　　这场北京气象部门负责人所说的61年来最大一次单日降雨量并不是毫无征兆。

　　指挥全局的防汛指挥办此前一天就有暴雨预警，并要求各部门责任人在周末待命。

　　当地气象部门预测到了傍晚会发生降雨，公安交通管理部门也发出了预警。指挥部相应两次提高了应对和警报等级，达到第二高的级别。

　　但是，北京官方承认的遇难人数仍上升至37人。多个救援部门的信息显示，他们大多在21日19时后的大规模降雨中遇难。

　　继2008年奥运会期间执行最严格的应急防备后，现在是应对突发公共事件又一个关键时期。新当选的北京市委书记郭金龙曾在暴雨三天前召开了一次全市干部大会，强调未来几个月稳定大局的重要性。

　　有预警，但太慢

　　目前有质疑认为，1963年北京也遭遇过更大的暴雨，7月21日暴雨并非60年来最大。不过记者采访发现，此说法并不完全成立。

　　北京气象系统专家张明英告诉记者，1963年8月9日北京遭遇了降水量更大的暴雨，当时降雨比较平均，而7月21日降雨尽管总量没有上次大，但是有些地方比较集中，比如房山等地。而气象难以有直接对比的降雨比较。

　　原因是，当时气象台很有限，只有20个左右，目前有几百个气象台，而降雨很难做全部范围的平均。“事实上，上次是整个华北的大暴雨，本次主要是在北京地区，尤其是西部。”张明英说。

　　他也指出，本次气象预报成功率高，之前有所预警。记者查询气象信息发现，20日气象部门给出的信息是，“华北东北等地降雨增强，20日后，华北地区、东北地区、黄淮北部等地降雨增强，总降雨量一般有40-90毫米，局部地区可达120-180毫米，主要降水时段在21-24日和27-28日。”

　　张指出，目前天气预报率达到70%、80%很难得了，但仍不能达到100%。之所以造成灾害程度比较大，是因为目前北京管网大多只有三年一遇大雨的应急水平，如果做到5年一遇，10年一遇，甚至几十年一遇难度很大。那样投资管网的成本会快速增加，可能“新投入的资金相当于一个中等城市”。

　　本报记者获悉，北京市在气象部门发出相关大雨的预警后，曾提前采取了预警措施，有关预案也尽早已经启动。7月21日18时30分，北京市气象台发布自2005年建立天气预警制度以来的第一个暴雨橙色预警。不过国家地震局地质研究所研究员高建国认为，下一步最大的问题是，预警升级太慢。比如最后上升到橙色预警时，最大暴雨已经过去了。

　　气象局提前预测到了大暴雨。但是启动的预警级别不够高，给其他部门提醒的危险程度也不充分。它最初启动了四级预警，后来提至3级，实际上已经达到2级了。

　　“有些设施华而不实，若要避免类似情况再次发生，就应该从细节上就开始增强排水系统的排水功能。”他举例说，上海宝钢早年从日本引进的那种竖起来的雨篦子，这样树叶等杂物不会糊在上面，就能加快排水速度。

　　死亡水位线

　　官方尚未最终确认37位死者的信息。市政府新闻办通报，死亡的37人中，溺水死亡25人，房屋倒塌致死6人，雷击致死1人，触电死亡5人。截至发稿前，救援部门和民间组织的消息显示，至少有4人是在主要公路上积成的水潭中遇难。

　　积水并不是未预见的危险。7月20日晚，北京市防汛官员进行了一次会商，他们预测第二天城区将在午后开始降水，要求公安、交通等各组成部门周六有专人在岗。气象预测难以把握云团的准确规模，21日各区平均171毫米(mm)的降雨强度，几乎是预测值的三倍。

　　北京市高层也意识到灾情的拐点。郭金龙在指挥中心现场通过中央电视台说：“这场暴雨过程中间应该说一直到昨天(21日)傍晚6点的时候，基本上城区还抗住了，但是从6点到7点之后的持续暴雨，我们的基础设施方面就表现出一些脆弱。”郭专门提到路桥积水的问题。

　　指挥部橙色警报发出半小时后，在北京二环广渠门桥的下沉路段上，已经形成了超过4米深的积水。一辆SUV汽车19点30分左右被困在桥下的水潭，3个小时后，驾驶者的遗体被抬出车舱。

　　在场的人士说，前方路段没有禁行带。公安交管局的监控录像一直在给当地电视台提供信号， 4辆汽车在水中的情况从约21点开始为公众所知。直到22点32分，在专业救援人员不足的情况下，一些围观者合力用救生绳拖出了车辆。

　　遇难司机是一位出版业工作者，在医院抢救近一个小时，因肺部积水过多未能起效。他的妻子说，死者当时无法打开车门，也未能打通报警电话，只能与家人做了最后通话。

　　几十公里外京港澳高速一座桥下，同样形成了差不多高的水位。一位当时报警的乘客说，他们已经被困近3个小时。气象部门解释称，河北境内的云团和西南方的气旋共同作用，使西南部的降雨在18时后愈发强烈，房山当日降雨量创建国以来最高纪录。

　　当时被淹没的车辆已近百辆。房山区政府人员到达时，因为缺乏足够的潜水和引渡设施，他们无法进入深水区。一位旅行大巴上的乘客回忆，人们只能攀爬到车顶。直到凌晨2点，一支民间救援队前来，皮划艇接到了水深处站在车顶的乘客。专业人员进行更深入的探查后，深处有三具遗体被抬出水面。

　　广渠门桥下拖出溺水者时，京港澳高速出京17.5公里路段处积水也已达数米，地段所属房山区的应急人员在21时30分左右赶到，仍有3具遇难遗体在凌晨被抬出。

　　救援人员采取边排水、边清理被淹车辆、边清淤的方式，从救援行动开始到现在，自23日已经清理出47辆被淹车辆，除22日上午发现3名遇难者外，23日未再发现遇难人员。

　　公共交通和滞留人群

　　随着水位的升高，交通工具面临较大的运营风险。在21日晚的北京，城外的人堵在高速路上。尽管部分公交部门尽力延长了运营时间。城里的人则因没有足够交通工具，滞留在车站、机场和街道。

　　北京市2006年制定了公共突发事件的应急条例，以此为基础还制定有防汛条例。但多部门共同管理的高速公路运营系统，尽管每年依照整体条例进行预案演练，并没有相对应的专门应急办法。

　　北京市交通委员会下属路政局的网站显示，今年4月路政局仍在研究对北京高速公路构建突发事件应急预案体系，年初才启动了《北京市路政局突发事件应急总体预案》的编制。

　　当晚22时左右，公安交管局关停了五、六环进入该京港澳高速的路口，但当时过往车辆已经堵成长龙。管理部门的顾虑可能有，过早关闭高速公路，可能使其他道路的运输压力更大，但令人不解的是，北京首都公路发展集团经营的收费站，当晚一直对过往车辆收费。

　　一家社会组织救援联盟总干事当时也被堵在路上，他说，收费影响了大型车辆通过速度，也影响了救援速度。一位司机向记者展示了22日凌晨1点之后的收费凭据。当时在17.5公里处的乘客已经被困约6个小时。

　　这个路段的收费依据此前存在过争议。审计局报告显示，京石高速公路北京段截至2004年12月已累计收费17亿余元，偿还建设贷款后还剩余近6亿元。2000年10月，该路段的经营权被市政府授予首发公司，经营期限为30年。当地法院曾在一起案件中认可其收费依据。

　　21日市区公交系统也未作出足够的应急反应。21晚滞留在北京机场的旅客约8万人，直到民间自发组织的车队前往机场，才逐渐疏散了乘客。本报记者在北京南站、东直门等市内主要交通枢纽发现，公交并未延长运营时间。机场快线当日延长运营了1个小时。

　　当晚出租车采取临时提价，溢价较平时高出几十倍，也被各界批评。第二天公共交通管理人员又对一些雨中搁浅车辆贴上罚单。直到一位市委常委回应将不把这些罚款计入系统，才基本平息了众怒。

　　灾害规模考验指挥体系

　　公共交通是防汛指挥的一个组成方面。整个应急体系的运转，依照北京的突发事件条例从指挥部由上至下进行。从前方指挥部传出的消息称，这次救援动用了近乎10万人次的力量。

　　一位在前方政府指挥部的人士说，在房山、通州等京郊地区，政府协调了民间组织的救灾力量，但救援力量仍无法完全抵达各个角落。民间救援团队说，政府只能沿主干道搜集受灾信息，而作为补充的民间救援，主要靠互联网搜集受灾信息。

　　21日傍晚通州区暴雨中伴有大风，一座现代化厂房被风暴刮倒，消防人员接受采访时说，有2人在倒塌中遇难。还有1人其间触电身亡。数百名消防官兵参与到救灾中。房山区的一处少年军校则有约500名师生被洪水围困，也吸引了大量的消防救援力量。

　　在其他距主干道更远的地区，基本处在乡镇政府和村民组织的自救中。救援人员说，在房山周口店地区，有多个村落的道路桥梁被损。在黄院村、张坊村等地，直到22日仍然有村民和游客被困于高地上。

　　此次灾害发生在同类灾害高发期，但明显超出了近年曾有的规模。2011年6月23日城区特大暴雨，全市共有29处桥区或道路出现积滞水。7月24日密云、平谷山区特大暴雨，引发山洪和山体滑坡等灾情，连夜转移群众5900人。

　　21日的降雨同时造成了城市和山区的灾情。现在已涉及转移的群众近2万人，全市近桥区道路的积水地点已无法统计。

    记者 衣鹏 定军