20余省高龄老人津贴为何不达标

　　实实在在的惠民政策遭遇执行难已经不是第一次。不过，由政策制定部门对地方政府“隔空喊话”却并不多见——“高龄老人津贴制度仅6省(区、市)达标”的消息自民政部发出后，令公众和舆论热议非常。老龄化浪潮已经席卷而来，解决好近2000万高龄老人的福利问题变得日益紧迫。也正因此，在全国范围内建立起“省级统一发文、80岁以上、按月发放”的“三统一”高龄津贴制度，备受民政部重视。

　　然而，实践已经无数次证明，一项好政策能否推行不能仅靠良知和道德，而是要靠法律和制度。

　　显然，制度建设迫在眉睫。不只是为了当下，更是为了未来。

　　我国正开始进入人口老龄化快速发展期。在此背景下，酝酿一年之久的《民政部关于建立高龄津(补)贴制度先行地区的通报》即将对外公布。然而，目前全国高龄津贴达标的省(区、市)仅有6个，即北京、天津、黑龙江、上海、云南和宁夏。6地均在省级层面建立了80岁以上高龄津贴制度并按月发放。

　　社会福利支出列入地方预算，因此实行高龄老人津贴制度事关地方财政的承受能力，但从已经建立起这项制度的省(市、区)名单来看，其中不仅有北京、上海这样的经济相对发达地区，也包括宁夏、云南这样的西部省区。很多业内人士认为，是否能够建立并实行高龄老人津贴制度，财力并非唯一决定因素。

　　高龄老人以年均百万速度增长

　　近日，据报道，为了进一步推动全国各省、自治区、直辖市建立80岁以上高龄津(补)贴制度，《民政部关于建立高龄津(补)贴制度先行地区的通报》(民函〔2010〕111号)(下称《通报》)即将对外公布。

　　《通报》中显示，在省级层面建立80岁以上高龄津(补)贴制度的仅有7个省(区、市)，其中符合民政部标准的，按月发放的有6个，包括北京、天津、黑龙江、上海、云南、宁夏等6个省(区、市)。

　　消息一经传出，舆论哗然，矛头直接上升为老年福利保障体系缺失，社会各界纷纷表示担忧，一致认为，如果在我国面临老龄化重压的标签下，不能很好地解决老年人福利问题，“老有所养，老有所乐”的梦想即将破灭。

　　据最近民政部发布2009年民政事业发展统计报告显示，截至2009年底，全国65岁及以上老年人口11309万人，比上年增长了3.22%，占全国总人口的8.5%，比上年上升了0.2个百分点。60岁及以上老年人口16714万人，比上年增长了4.53%，占全国总人口的12.5%，比上年上升了0.5个百分点。而据相关资料，到2020年，中国老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17%；预计到2050年进入重度老龄化阶段，届时中国老年人口达到4.37亿，占总人口30%以上，每三四个人中就有一个老人。

　　我国正开始进入人口老龄化快速发展期。而从地方来看，各个省市的老龄化程度也越来也高。据中国社科院的人口调查报告显示，继上海之后，浙江省已成为全国老龄化程度最高的省份。据浙江省老龄委的统计，2009年底，浙江省60岁以上老年人口为762万，占总人口的16%。到2044年，浙江的“银发族”将增至2100多万，占总人口的41%左右。

　　伴随快速增加的老年人口，高龄老人也在大幅增加。民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀接受记者采访时表示，“我国的人均GDP已经超过3000美元，经济条件越过一定的分水岭之后，社会福利制度应当考虑从补缺型逐步发展到普惠型。”

　　他强调，当前全国80岁以上的高龄老人已超过1800万，并正以年均100万以上的速度增长。如果能解决好高龄老人这一问题，这对缓解老龄化问题起着重要作用。

　　多数省份未达到“三统一”

　　美国有位社会学者曾说，"一个国家对待老人的态度尤其能反映这个国家的文明程度"。记者获悉，从去年开始，民政部就开始调研关于全国各个省市关于建立高龄津(补)贴制度的情况，但在调研中发现全国各地发放的高龄津贴却很不一致。

　　“此次关于全国高龄老人津贴制度通报，主要目的在于倡导性，希望全国各省市自治区能借鉴、学习已经建立起高龄老人津贴制度的省份，积极开展此项工作。”6月10日，民政部老年人和残疾人福利处相关工作人员告诉记者说。

　　关于高龄老人津贴制度是否有统一的标准，他强调说，由于全国各个地区情况不同，目前民政部并没有统一的标准，只是建设性的参照一些典范省份提出了三个标准，即一是要求各地统一本区域的津贴标准；二是要求各地优先将80岁以上生活困难老人纳入保障范围；三是要求各地通过银行按月向符合标准的老年人发放高龄津贴。

　　但是，当前存在的一个问题是，不少地方发放高龄津贴没有按照民政部规定的标准去进行，即全省统一发文、80岁以上、按月发放三个标准。有的省不是按月发，直接的后果是，等钱发到手，老人可能已不在人世了。有的是按90岁或者95岁至99岁的标准发放。

　　据了解，目前在全国的省市区一级，西藏、云南实行了全省统一发文和80岁以上发放高龄津贴，但是没有按月发。江苏、浙江等省都没有实施统一发文，发放金额标准没有统一，发放金额标准在一个省内都没有统一，有的县是80元，有的则是100元。再比如海南省对百岁以上老人的补助，三亚市、东方市标准为每人每月150元；文昌市为100元；澄迈县则为300元。

　　此外，除了省内发放标准不统一，一个省内各地发放津贴的年龄也不尽相同，有的市是给90岁以上老人发高龄津贴，有的市是给80岁以上老人发放。如广东惠州对95岁至99岁的老人，每人每月发100元；山东济南给90岁以上老人每人每月发60元至100元。

　　据报道，广东省提出的保守目标是在2012年底前要在全省范围内建立起高龄津贴制度。在今年，广东省老龄委将会同相关部门拿出具体方案，积极推动建立高龄津贴制度，但是在部署中并未划定享受津贴高龄老人的年龄范围。这意味着广东省各地市可以按照自身财力确定高龄老人津贴惠及面。同时，也没有规定今年一定要建立起这一制度。

　　四川省民政厅福利处6月8日则表示，全省80岁以上老人统一按月发放的高龄津贴制度正在筹划之中，预计最快今年内实施。

　　“除了直辖市北京、上海、天津外，在省、自治区一级，只有宁夏做到了‘三统一’，即辖区内统一发文、80岁以上、按月发。这三个方面说起来不难，但是大多数省份都没有做到。”王振耀有些无奈地告诉记者。

　　不是取决于经济而是制度

　　为应对“跑步前进”的老龄化进程，近年来，我国相继出台养老政策，几年前推行的新型农村养老保险政策，让未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的60岁以上老年人受益；同时，许多地方开始实行了高龄老人的津贴制度。但是，由于受地域和经济限制，各地规定各异，标准不一，造成了地域差别。个别地方甚至以各种借口搪塞，迟迟不愿启动这一惠民政策。

　　在王振耀看来，连宁夏这样不发达的自治区都能建立起高龄老人津贴制度，说明地方上具备这样的财力。“很多人都觉得这事无法理解，这说明老年人津贴制度目前已经不取决于经济。”他强调，这是目前“经济腿长，社会腿短”的显著表现。“说明中国目前出现了结构性的短缺，是多方面制度造成了这种结果。”

　　北京大学社会学教授夏学銮也表达了同样的观点，认为经济发展程度并不是制约高龄津贴达标的主要问题。

　　业内很多专家一致认为，财政投入能否向公共事业倾斜首先不是经济问题而是政府承担公共责任的理念问题。

　　社会福利意识淡薄

　　当然，对于宁夏这样一个西部欠发达的地方能成为全国第一个建立高龄津贴制度的省份，很多人也有不同的见解，认为其地域以及人口偏少的缘故，造成高龄老人数量相对较少，所以更容易建立起这项制度。

　　宁夏回族自治区民政厅厅长马廷礼在接受记者采访时也表示，相对于其他大省份，宁夏比较小，当然，这也体现在人口上较少，相对来讲，高龄老年人也较少。

　　“这肯定不是主要原因，财政保障才是主要原因，高龄老人的数量都是相对的，地域广博，经济发达，人口多，高龄老人就多。”一位不愿透明姓名的人士表示，他认为，税收体制是制衡社会保障制度的主要因素。“如果中央财政在高龄老人津贴以及其他老年人福利方面不给予支持，仅靠地方财政，地方积极性应该不是很大。”

　　而在资金配比方面，宁夏要求区、市、县三级政府将“高龄老人津贴”纳入各级财政预算，列入社会救济专项资金支出科目。自治区财政按比例对县(市、区)予以补助。

　　“目前从实施的情况来看，还是比较顺利。”宁夏回族自治区民政厅社会救助处相关人员告诉记者说，“每个月大概在250万左右，资金量不是特别大，所以还是承担的住。”

　　王振耀表示，这属于技术层面的问题，根本的原因还在于地方观念的转变。

　　他认为，目前，在全国范围内建立统一的高龄老人津贴制度，最大的障碍因素还在于社会各界对这一制度还没有达成共识。“如果宁夏等经济欠发达的地区都建立起来了，说明各个省市的财力已经都具备。”

　　他举例说，“我在网络看到了一些网友的留言，说我们那儿已经有老人津贴了，60岁以上老年人已经有补贴了，一个月55块或者60块。看完这些我就笑了，现在老百姓对社会福利的认识就像荒漠一样，还没有真正的意识到这个问题。”

　　除了高龄老人需要关注外，其实整个老年人福利的保障状况堪忧。而全国高龄老人津贴制度能否统一，也许是个漫长的过程。

　　链接

　　高龄津贴：高龄津贴，是一种兼有社会救助和社会福利性质的社会保障措施。为解决近两千万80岁以上老年人养老服务的资金保障问题，中国民政部提出：有条件的地区可建立困难老人、高龄老人津贴制度。

　　高龄津贴标准：高龄津贴发放标准，原则上按照各地低保标准、补助水平和发放对象的年龄实行分类分档发放，并随当地经济社会发展、群众生活水平的提高和低保标准变动情况适时进行调整。具体的发放标准由各地民政厅、财政厅按高龄津贴原则协商确定。(本报记者 于佳莉)