NGO善款“购买”政府服务的尴尬

　　长期来看，政府可以将财政资源充分投入救灾后普适性的公众福利政策和公共基建的固定资产投资上，将更为差异化、个性化的服务，留给低运营成本NGO去完成。

　　由清华大学公共管理学院邓国胜副教授牵头的课题组，近日发布了一项报告。该项报告指出，截至2009年4月30日，汶川地震后收到的捐赠款物，总数高达767.12亿元。但这些来自公众个人或企业的捐款，极可能80%左右流入了政府的财政专户，变成了政府的“额外税收”，由政府部门统筹用于灾区。(8月12日《中国青年报》)

　　在数据之外，NGO在重建项目实施中发挥的作用也只能算是聊胜于无。即便名义上资金使用管理权在NGO手中，实施时也必须与政府部门合作，并几乎均由政府人员代劳执行。靠NGO捐款，却由政府花钱，此中谬乱，当然不能仅以政府的全能主义惯性来解释。此处，我们姑且抛开“小政府，大社会”孰优孰劣的老生常谈，不妨从“算计”的角度来剖析一二。

　　首先是资金使用效率的问题。从全世界范围看，NGO组织基本属于非营利性的社团法人单位，其组织本身的运营成本，远非营利型组织或者政府可比。一般来说，同样的社会救助项目，规范的NGO实施的总成本，平均大约只是政府的十分之一不到，甚至更少。

　　其次是从资金性质上看，由政府财政代管捐款也颇不妥。与纳税不同，捐赠行为，除非受捐对象明确为政府(如民政部)，否则，政府代管捐款可谓名不正言不顺。按常理，捐赠人有权了解捐款流向和用途。假如由政府代管捐款，捐赠人一旦对捐款最终使用方式不满意，那被质疑的主体就从受捐的NGO变成了政府。无论是法律上还是政治上，都得不偿失。

　　当然，最不划算的还是NGO向政府“买”服务。正如南都公益基金会秘书长徐永光所说，国际上通行的是政府购买NGO的服务，而国内的情况正好相反。政府购买NGO服务的初衷无外两点，一是节约直接成本，如前所述，NGO的运营成本远较政府为低。二是避免公共治理层面难以计算的间接成本。如果由政府直接实施，一旦出现问题和冲突，原本简单的实施质量问题可能迅即转变成对政府能力甚至公信力的质疑，此间可能带来的行政成本几乎必定几倍于项目实施本身的直接成本。

　　近年来，国内学界与智囊群体大力提倡“良治”等先进的行政理论。汶川地震后政府处理与NGO的财政及分工协作关系上，完全可以作为检验“良治”理念实施成果的试金石。应该说，在救灾等公益活动中，NGO的出现不仅仅是对政府救援的补充。长期来看，NGO完全可以成为控制救灾社会总成本的有力渠道和平台。

　　借此，政府可以将财政资源充分投入救灾后普适性的公众福利政策和公共基建的固定资产投资上，将更为差异化、个性化的服务，留给低运营成本NGO去完成。如此，才可能实现“良治”理念所追求的“高公共服务质量，低财政成本”目标，才可能借由公共治理的实践，倒逼整个财政体系向先进的公共财政的转型。然而，从清华大学公共管理学院的调查报告来看，这样的“良治”设想在震后重建中，并未实现。

　　这恐怕才是“小政府、大社会”的泛泛讨论之外，政府自身所必须直面的政治经济学问题了。（文/羽良 媒体人）