进一步完善排污权有偿使用和交易制度

　　《指导意见》出台体现了什么理念？

　　国务院办公厅近日印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》提出，到2015年底前试点地区全面完成现有排污单位的排污权核定，到2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度。

　　《指导意见》的出台，将奠定环境资源有价的理论基础，充分发挥市场机制在污染物总量减排中的作用，使排污总量配置总体向环境绩效更佳、环保效率更高的企业倾斜，提高环境资源的配置效率。

　　排污权有偿使用与交易政策的发展与实践

　　排污权有偿使用与交易政策在中国的实践最早可以追溯至上个世纪80年代，借鉴了美国的大气污染物排放交易和水质交易，其初衷是为了提高排污权的资源配置效率。1991年包头等6个城市开展了大气排污交易试点。2001年嘉兴市秀洲区出台了《水污染物排放总量控制和排污权交易暂行办法》，实行水污染物初始排污指标有偿使用。2004年江苏省印发了《江苏省水污染物排污权有偿分配和交易试点研究》工作方案，开展水污染物有偿使用试点，形成了若干先行先试的个案，但并未形成理论体系和规范文件。2007年，财政部、原国家环保总局共同出资设立排污权有偿使用与交易试点项目，截至目前共批复了江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、河南、陕西、河北等11个省(区、市)开展试点。除了国家授权的试点省份外，不少省、地区、市也自行开展了排污权交易试点。

　　试点取得的成效与存在的问题

　　各省市试点启动至今，对排污权交易的政策框架、技术流程与保障体系不断改进，取得了一定的成果。试点实践证明，排污权有偿使用与交易制度是运用市场力量促进环境资源有效配置，是落实党中央、国务院有关工作部署、加快环境友好型社会建设的重大机制创新与制度改革，是支撑总量控制制度的配套政策，可作为排放指标定量化管理的重要工具，对于改善环境质量、调整经济结构、转变发展方式有着积极的作用。

　　《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确要求，建立健全排污权有偿使用和交易制度，发展排污权交易市场，规范排污权交易价格行为。党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要加快生态文明制度建设，“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”。

　　虽然历经数年试点，但排污权有偿使用和交易政策尚处于初步探索阶段，政策框架尚未整合完善，关键技术仍需要进一步研究。

　　试点省份出台了一些地方性法规，但在国家层面还没有规范性的指导文件，各试点地区迫切需要解决目前工作中存在的法律法规政策体系不健全、政策解读不规范等问题，需要国家及时制定、出台指导意见，为试点工作提供政策指导和制度保障。

　　《指导意见》编制过程

　　2009年3月，在总结试点省份成功经验和有效做法的基础上，财政部、环境保护部、国家发展改革委正式启动了《指导意见》的起草制定工作；2010年，草拟的初稿征求了当时已经批准开展试点工作的浙江、江苏、天津等省市意见，并根据反馈意见对《指导意见》进行了修改。2011年3月，国务院办公厅组织调研组赴湖北、浙江两省进行了调研，现场考察了排污权交易管理平台和试点企业情况，座谈听取了地方有关部门和企业的意见和建议，根据调研情况形成的调研报告得到国务院领导的高度肯定，为《指导意见》进一步完善提供了理论和现实的素材。2011年6月以来，《指导意见》先后征求了全国31个省(区、市)和中央编办、国务院法制办、国家税务总局、工业和信息化部、国资委、电监会等部门的意见，进一步吸收了各方合理化意见，并根据各方反馈的意见，经多次讨论，全面修改完善后形成了《指导意见》。

　　目前存在哪些技术难点？

　　排污权初始分配

　　实施排污权有偿使用和交易制度，一方面，需要解决的就是初始排污权的分配问题。只有明确排污权的产权属性，才能够通过市场机制实现环境资源的优化配置。

　　对新、改、扩建项目来说，主要根据通过审批的环境影响评价结果核定；而现有企业的允许排放量存在参考依据不足的问题。较有权威代表性的环境影响评价数据对企业污染物排放量只是特定条件下的预测值，与实际排放存在较大差距。依据历史排放量进行初始排放权的确定，也存在不同核算口径的企业排放量数据不能统一的问题，如实际测定法、排污系数测算法、在线监测数据测算法等统计口径均不一致，造成排污权初始分配数据难以整合的局面。

　　另一方面，在初始排污权确定过程中，如何衔接区域总量控制目标与企业排放量存在技术难题。总量削减目标总体上是针对区域排放量总量的一个限制，当区域内企业的初始排放权总和超过区域总量控制目标的时候，缺乏明确的标准或方法将减排目标分摊到每个企业。

　　排污权价格确定

　　初始排污权的有偿分配模式主要包括两种：政府定价和拍卖。

　　在各试点的实践中，由于企业对于排污权市场价值普遍缺乏认识，政府部门普遍采用政府定价方式进行排污权的有偿分配。

　　理论上，最优价格应对应于区域允许排放总量之下的社会边际削减成本。然而，这一价格计算方法很难得到实际应用。作为替代，各试点排污权价格的核算普遍以平均污染治理成本作为最主要的参考依据，在此基础上，综合考虑资源稀缺程度、地区经济发展水平等进行一定调整后最终确定。因此各试点的有偿使用和交易价格差异性很大，尚未准确反映环境容量资源的稀缺性。

　　此外，如果最终确定的排污权有偿使用价格过低，虽有利于推广实施排污权有偿使用制度，却不利于提高企业的排污成本和环境门槛、不能有效推动企业治污减排的积极性；而如果最终确定的排污权有偿使用价格过高，不仅会给试点地区企业带来过高负担，还会导致企业在拥有排污权后，更倾向于为自身发展预留总量，从而产生排污权惜售的局面，降低市场的流动性。制定有效、合理的排污权价格定价机制，是我国利用市场机制来促进总量减排的重要问题。

　　实际排放量核定

　　准确计量和核定污染源实际排放量是推行排污权有偿和交易制度的重要环节。然而，准确核定实际排放量仍然存在以下几方面的问题：

　　第一，缺乏统一的企业实际排放量核算技术和方法。我国现行的企业排污数据种类众多，使得同一企业存在多个不同含义的排放数据。

　　第二，企业可用于交易的富余排污权如何认定尚不明确。特别是各套监测数据和以产排污系数核算的排放量之间如何衔接尚存在疑问。

　　第三，目前我国污染物排放计量基础相对薄弱、监管能力不足，尽管许多试点在线监测设备基本覆盖了国控甚至省控污染源，但尚未实现对所有企业安装在线监控设备，且运行情况良莠不齐，在线监测数据的准确性还存在一定的问题。

　　排污权期限

　　排污权是在一定时间段内的有效量，具有时效限制，排污权有偿是一次性收费还是按年收费是仍有争议的问题。

　　从国内已有试点的情况来看，排污权有偿使用设定的时限有较大差距，排污权有偿使用的期限如果设定过长就会使有偿使用期限长的地区相应的减排成本摊薄，造成排污企业一次性缴纳很少的钱就能长期占有稀缺的环境资源，忽视了资源的时间价值，造成不公平。

　　此外，对于交易的排污权指标期限，虽然设计5年的有效期，但与国家污染物减排的“五年计划”常常不同步。并且，这一期限结束后该如何处理，是否需要设计后续解决方案，仍需继续研究。

　　水专项课题开展了哪些相关研究？

　　水污染物有偿使用与交易是一项延续多年的研究任务。在“十一五”期间，环境保护部环境规划院即参与了水专项《水环境保护价格和税费政策与示范研究》课题，开展了有偿使用的政策制定、政策评估与部分关键技术的前期研究。自《指导意见》编制开始，课题组成员一直关注并参与《指导意见》的编写、修改及意见征求，为我国的排污权有偿使用与交易政策设计提供了理论依据与实践经验。

　　自2013年开始，由环境保护部环境规划院牵头，南京大学、浙江省环境保护科学设计研究院、河北省环境科学研究院、郑州大学4家单位作为主要技术支撑单位参与，开展研究水专项水污染物排污权有偿使用关键技术与示范课题(2013ZX07603-004)。

　　课题的研究目的是在对我国水污染物排污权有偿使用试点实施效果评估的基础上，提出我国水污染物排污权有偿使用制度的实施机制，建立我国水污染物排污权有偿使用制度的关键技术体系，构建相关系统平台。同时，通过在不同地区、流域的示范研究，进一步完善水污染物排污权有偿使用的制度设计与关键技术体系，形成我国水污染物排污权有偿使用的政策体系和实施机制，提出相应的技术指南、规范和导则等，为我国水污染物总量控制目标的顺利实现以及污染减排长效机制的建立提供有效支撑。

　　根据研究目标，课题设计了5个研究任务，通过对国家水污染物排污权有偿使用制度框架设计，展开研究排污权优化分配技术、水污染物排污权有偿使用定价模型、污染源排放量核定技术以及绩效评估技术，在此基础上构建水污染物排污权有偿使用集成平台，并将理论研究成果在浙江、河北、河南3个试点地区中进行试点示范。通过试点地区的示范研究与经验总结，为进一步完善理论研究提供实践基础。

　　课题启动至今，课题组分别赴浙江省杭州、嘉兴、绍兴等市，河北省石家庄市与河南省郑州、焦作等市开展了排污指标有偿使用与交易政策调研。调研组听取了浙江省排污权交易中心、河北省排污权交易中心、河南省排污权交易办公室、绍兴市环境保护局、嘉兴市环境保护局、焦作市环境保护局对试点开展排污指标有偿使用与交易的情况介绍，并就有偿使用的关键技术问题展开座谈。

　　基于调研的基础，课题组对有偿使用政策的定价、分配、核定、管理等关键技术及地方示范进行了研究。

　　截至目前，课题基本建立了我国排污权有偿使用政策框架，明确了有偿使用实施机制，开展了排污权初始分配、有偿使用排放量核定等关键技术研究与案例分析，编写了排污权有偿使用技术指南初稿，完成并开始调试排污权有偿使用通用管理平台。试点单位分别构建了有偿使用相关管理平台，初步完成了有偿使用试点方案，并根据浙江、河北、河南不同特色进行了有偿使用关键技术的研究与实践。

　　通过调研得知，各地对排污权初始定价的问题争议较大。大部分试点区域从管理层面出发，主要参考地方物价、地区平均污染治理成本以及已经制定的其他试点价格来确定本地区的排污权初始价格。课题下一步拟从替代成本等其他角度对定价专题开展研究。

　　此外，课题将对试点地区污染物排污权有偿使用政策开展情况进行评估，总结分析示范地区水污染物排污权有偿使用机制设计中存在的主要问题，为全国范围内推行排污权有偿使用制度奠定基础。

　　作者单位：吴悦颖，环境保护部环境规划院；张炳，南京大学环境学院；王金南，环境保护部环境规划院