观察：如何应对跨界区域环境问题？

　　刘国才

　　编者按

　　近年来，跨界环境污染事件屡屡发生。跨界区域存在哪些环境问题？如何积极应对？环境保护部华东环境保护督查中心“十一五”以来成功协调处置了十余起跨省界区域环境事件，对于跨界区域环境问题有深入的思考和认识。本版特刊登相关文章，以飨读者。

　　●跨界区域环保工作目标包括3方面：一是跨界区域产业设置符合国家和地方产业政策，产业布局符合政府划定的环境功能区(或主体功能区)要求。二是跨界区域经济发展、城市化推进等的排污总量、生态破坏程度满足国家和地方确定的环境质量达标要求。三是跨界区域风险源监管满足环境风险防范和安全处置的要求。

　　●国家环保、发改、水利等部门要会同地方政府合理划定跨省界区域环境功能区(或主体功能区、水功能区等)，尽快解决长期以来存在的功能区划定矛盾问题。

　　●现阶段，为促进市、县，尤其是县级政府间尽快建立协调机制，督查中心、省际协调机制在一些跨界区域环境隐患较多、环境问题易发地区，可直接督促、指导跨省界县级政府间机制的建立。

　　环境保护部华东环境保护督查中心(以下简称“华东督查中心”)自“十一五”以来，成功协调处置了十余起跨省界区域环境事件。分析跨界区域现存环境问题、明确解决问题的方向，对促进跨界区域又好又快发展十分必要。

　　跨界区域环境保护存在诸多问题

　　当前，跨界区域环境保护存在诸多问题。主要表现在：

　　跨界区域功能区划定和执行矛盾。在功能区划定方面，省级人民政府负责划定环境功能区，涉及跨省界的功能区划定，由相关省协商划定。协商不成的，由国家负责划定。但现实中，相关省级人民政府对涉及跨省区域环境功能区均自行划定，邻省跨界区域功能区划定不衔接，不一致情形时有发生。功能区划定矛盾多出现在流域跨界区域功能区划定上，通常是上游省级政府划定的水环境功能区明显宽于下游省级政府划定。比如新安江流域跨省界区域，安徽省政府划定的水环境功能区为三类，而下游的浙江省政府划定为二类。功能区划定矛盾造成跨界区域上下游政府保护与发展关系处理出现问题，防范和协调处置跨界区域环境问题在权利、责任与义务等方面失去了必要的前提和基础。

　　在功能区执行方面，跨界区域相关政府产业设置、布局，污染物排放等与功能区定位不一致，跨界区域出现环境安全隐患。比如华东督查中心曾协调两省流域跨界环境污染事件，上游省跨界区域建有工业集聚区，而下游省在跨界区域却设有饮用水水源取水口。某地饮用水改由临省某湖泊取水，不能划定饮用水水源保护区，难以对水源进行有效保护。

　　跨界区域环境质量不达标。表现在跨界区域污染环境质量不达标和生态环境质量不达标。由于跨界区域水、气、固废等污染物排放超过确定的环境容量，造成跨界区域水环境、大气环境、土壤环境等不能满足污染环境质量达标要求，甚至出现严重恶化。

　　同样，由于跨界区域相关地方政府经济社会发展活动，引发跨界区域植被、山体等生态破坏，造成生态环境质量不能满足确定的生态环境质量达标要求，甚至出现严重生态破坏事件。现阶段，华东部分省(市)跨界区域环境质量不达标问题还存在较多，环境污染和生态破坏事件还处频发时期。

　　跨界区域风险源存在隐患。跨界区域现存风险源主要是排放水污染物、气污染物、危险废物等的工业企业。风险隐患具体表现在跨界区域一些工业企业设置不符合环境功能区(或主体功能区等)定位，不符合国家和地方产业政策，不能做到达标排放，不满足安全防护距离要求，甚至是无任何手续的违法企业。相关环保、安全生产等部门未对跨界区域风险源进行排查，未制定风险源名录，未要求风险企业规范编制事故应急处置预案并定期进行演练。不法企业利用跨界区域偷排偷放污染物，甚至跨界倾倒危险废物等情况还时有发生。

　　从华东中心协调处置的环境事件看，绝大多数是跨界区域工业企业违法排污引发的环境污染事件。另受基层环境监测能力、监测指标、监测频次等制约，一些基层环保部门不能对化工等企业特征污染物进行有效监控，跨界污染事件不能及时发现，发现后又难以快速锁定污染源，这对跨界区域涉及饮用水水源保护带来极大的安全隐患。

　　机制建立及运行还不到位。在机制建立方面，一是机制建立还不完全。华东区域部分省级环保部门间还未建立协调机制，跨界区域相关地方政府及部门间多数没有建立协调机制。二是机制设计有待完善。表现在定期会晤机制、联合监测机制、信息互通机制、联合执法机制、事件处置机制、风险防范机制等内容设计不务实、操作性差，过于原则；环境事件损害评估及赔偿机制、事件应急驰援机制等设计刚刚起步。

　　在机制运行方面，一是事件防范的协调机制不能有效运行。跨界区域相关政府及部门共同开展对环境隐患防范的意识较为淡薄，一些地方违法问题长期得不到整治。二是事件处置的协调机制难以发挥作用。跨界区域环境事件发生后，相关省、市、县不能及时发挥协调机制作用，跨界环境问题不能及时解决，仍诉求于督查中心进行协调。从华东督查中心协调的跨界区域环境问题看，除极少数确应由督查中心协调的，绝大多数事件都可通过省、市层面甚至是县级层面的协调机制就可解决。

　　解决跨界区域环境问题的建议

　　当前，解决跨界区域环境问题急需做好以下几个方面工作：

　　明确跨界区域环保工作的目标。跨界区域环保工作目标包括3方面：一是跨界区域产业设置符合国家和地方产业政策，产业布局符合政府划定的环境功能区(或主体功能区)要求。二是跨界区域经济发展、城市化推进等的排污总量、生态破坏程度满足国家和地方确定的环境质量达标要求。三是跨界区域风险源监管满足环境风险防范和安全处置的要求。3项目标也是跨界区域相关地方政府经济社会发展的环境保护底线。

　　梳理和整改跨界区域现存问题。省级环保部门要将跨界区域环保工作纳入对相关地方政府及部门环保工作考核的重要内容，明确上述跨界区域环保工作的3项目标和任务，并切实发挥好督促、指导作用。对未完成目标任，甚至发生跨界区域严重环境事件的地方政府要实施挂牌督办、区域限批、追究责任。相关市、县政府及部门要围绕跨界区域环保工作的3项目标，做好偿还旧账、不欠新账两项工作。国家环保、发改、水利等部门要会同地方政府合理划定跨省界区域环境功能区(或主体功能区、水功能区等)，尽快解决长期以来存在的功能区划定矛盾问题。

　　建立、完善并有效运行协调机制。在建立、完善机制方面，督查中心督促、指导省级环保部门建立省际协调机制；省际协调机制督促、指导相关市级政府及部门建立跨省界市际间协调机制；市际协调机制督促、指导相关县级政府建立跨省界县际间协调机制。现阶段，为促进市、县，尤其是县级政府间尽快建立协调机制，督查中心、省际协调机制在一些跨界区域环境隐患较多、环境问题易发地区，可直接督促、指导跨省界县级政府间机制的建立。政府间机制的建立要注重水利、安监、环保、农业、经济、国土等相关部门间协调机制的建立，以及环境损害评估、赔偿机制，应急物资驰援机制等的建立。各级机制建立、完善要紧紧围绕跨界区域环保工作3项目标的实现，注重操作性、实用性。机制设计要以需求为导向，运用促完善。

　　在有效运行机制方面，事件防范机制运行要围绕共同做好非事件时期3方面目标现存问题的整改开展工作；事件处置机制运行要围绕事件发生后能够迅速启动机制，联合进行协调处置开展工作。事件处置机制运行次序要由下而上，力争通过省、市层面机制，最好是通过县际层面机制就能解决问题，以减小事件的危害性、影响性，以及减少对事件方政府及部门的问责。

　　作者系环境保护部华东环境保护督查中心副主任

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　　督查中心发挥什么作用？

　　华东督查中心在协调处置跨界区域环境事件中的具体工作内容主要包括：调查情况、分清责任，依法协调、明确任务，建立机制、有效防范等方面。通过协调处理，基本取得以下成果：

　　第一，解决问题。在协调过程中，相关省级环保部门依据督查中心有关提高认识、整改问题、建立机制的协调意见，明确自身任务并对本省(市)相关地方政府提出整改问题的具体时限及标准要求，相关地方政府依照协调意见做出表态。

　　在问题整改过程中，相关省(市)环保部门发挥督促、指导作用，相关地方政府对问题整改发挥主体作用。通过协调，相关地方政府及有关部门采取诸如取缔关闭、限期治理、结构调整等方式解决了跨界区域环境污染问题，采取诸如生态修复、重建、恢复等方式解决了生态破坏问题。

　　督查中心对所协调的事件后督查发现，跨界区域环境污染和生态破坏问题均得以有效解决，且多无反弹，其中包括国家多个部门数次协调未能解决的问题。

　　第二，建立机制。督查中心每次协调跨界区域环境事件，都利用协调契机，督促、指导相关省(市)环保部门间，以及相关市、县政府间建立跨界区域环境事件防范和事件处置的协调机制。比如，通过协调苏浙皖三省太极洞国家重点风景名胜区环境事件，督促、指导江苏、浙江、安徽三省环保厅建立了联席会议机制，督促、指导宜兴、长兴、广德三市(县)政府及相关部门间建立联动机制。

　　督查中心还受邀鉴签了相关省级环保部门间有关机制签定，总结提出了机制建立的模版，编制了跨界环境事件协调处置的规程，为辖区跨界区域协调机制建立及环境问题解决提供了服务。

　　在督查中心督促指导下，相关省(市)环保部门以及相关地方政府也主动沟通，建立健全跨界区域环境事件防范和事件处置的协调机制。

　　第三，形成公识。通过跨界区域环境事件的协调处置，督查中心和相关地方政府及部门形成了以下共识：

　　一是妥善解决跨界环境问题是督查中心和地方政府及部门共同的目标。二是妥善解决跨界环境问题是相关地方政府必须依法履行的责任。三是机制建立和有效运行是预防和处置跨界环境事件的保障。