把资源环境价值真正体现出来

    编者按

    国务院总理温家宝在十二届全国人大一次会议上作政府工作报告时指出，要“推进价格改革，健全资源性产品价格形成机制”。2012年，以阶梯电价和城市水价调整为标志，中国资源类价格改革从“探路”走向“提速”。作为最重要的市场杠杆，2013年资源价格改革将迎来新的机遇。如何推进资源价格改革？本期特约请相关专家撰写文章，以飨读者。

　　作为我国经济发展方式转变战略的重要组成部分，基本形成节约能源资源和保护环境的产业结构、增长方式和消费模式至关重要。

　　经过多年改革发展，我国市场经济取向的生产要素市场化已取得长足进展，但从国际环境横向比较和国内经济发展要求看，能源资源价格扭曲，制约资源配置的市场机制作用。这不仅带来高消耗、低产出、高度依赖能源资源投入、轻技术和管理进步的粗放型经济增长，削弱了经济持续发展能力，而且带来压力日益增大的环境污染，成为转变我国经济发展方式的重要障碍因素。

　　资源性产品价格市场机制尚未建立

　　■阅读提示

　　土地、水和矿产资源等要素价值被严重低估，价格水平既不能真实反映资源和要素价值，也不能反映资源和要素市场供求所揭示的稀缺性程度。

　　以石油、天然气、水、土地、电力、煤炭为代表的资源性产品，处于产品生产体系产业链的上游，属于生产和制造的基础性资源。考虑到重要资源和生产要素对于国计民生的重要影响，我国政府采取严格的价格管制措施，价格形成机制受到行政干预甚至是由行政需要决定。资源性产品价格市场机制尚未最终建立。

　　出于国内生产总值、税收增长等需要，国家对稀缺资源掌握配置权力和控制力。水、电、煤气、热力实行政府定价，天然气和成品油出厂价格实行政府指导价，从而形成政府定价和市场定价相脱离的现象。生产要素升值、环境保护成本、生产安全成本、劳动力成本和资源环境压力被忽视，土地、水和矿产资源等要素价值被严重低估。价格水平既不能真实反映资源和要素价值，也不能反映资源和要素市场供求所揭示的稀缺性程度。以低于市场供求决定的价格出让资源，形成了对资源和要素投入的过度依赖，过分追求资源开发、使用和收益的强烈利益需求。

　　由此，虽然我国大多数自然资源人均拥有量低于甚至远低于世界平均水平，但资源价格却低于国际一般水平。比如，我国矿产资源相对贫乏，人均储量低，但长期以来却普遍存在矿产资源税费过低甚至被无偿开采现象。我国水资源总量不足且时空分布相当不均衡，但缺乏健全的水资源管理和价格形成体制，致使水资源低价甚至零价格现象普遍存在，城市水价也仅为国际水价的1/3。部分地方政府凭借行政权力向农民低价征地，以低廉土地出让价格换取招商引资，异常珍贵的土地资源尤其是耕地资源被粗放使用，低地价或实质上的零地价现象颇多，而土地产出率也较低。长三角地区100多个年产出100亿元的开发区工业用地平均产出率为每平方公里两亿元，相当于国际工业用地平均产出率的1/80。

　　此外，资源和要素补偿机制缺失、污染排放权未通过竞争方式形成价格等制度缺陷，资源税费制度不合理，税种不完善，税费标准低，进一步加剧资源和要素价格构成不合理问题

　　能源资源价格偏低阻碍经济发展方式转变

　　■阅读提示

　　能源资源价格偏低使我国经济增长高度依赖能源和资源投入，我国经济发展被锁定在资源低价、能力劣势的路径依赖上。

　　能源资源价格偏低扭曲微观经济行为和宏观经济运行。

　　在能源资源开发方面。掠夺式开采普遍存在，土地、水资源被廉价开采甚至无偿使用，地下水被过度开采，煤炭被滥采滥挖，稀土金属被无序肆意开采，造成开采行业效率损失。我国煤矿回采率平均只有35％，部分乡镇煤矿回采率仅为15％。

　　在能源资源利用方面。综合利用效率低下，浪费严重。我国能源利用率仅为34％，较发达国家低约10％。而能源消费强度远高于发达国家和世界平均水平，单位产值能耗约为美国的3倍、日本的7倍。电力、钢铁、有色金属、石化、建材、化工、轻工和纺织等8个重点行业主要产品的单位能耗平均比国际先进水平高40％。

　　在激励与约束地方政府和企业节约资源使用方面。即使采用落后生产技术和工艺流程，企业仍能获得足够利润空间。这将抑制企业先进技术需求、技术创新激励以及寻求替代资源或可再生资源动力。而地方政府则大力发展能源资源依赖型产业，过多使用稀缺资源，导致生产环节对稀缺资源的粗放使用和较多的污染物排放。在宏观经济层面，使我国经济增长高度依赖能源和资源投入，我国经济发展被锁定在资源低价、能力劣势的路径依赖上。

　　在经济社会发展面临的环境约束与资源压力方面。众多资源型城市过快走向“矿竭城衰”，环境污染和破坏严重。缺失资源开发补偿机制，尤其是资源价格中所含耗竭补偿费和环境补偿费比例较小，限制国家环境补偿投入能力和规模。我国矿产资源补偿费平均费率为1.18％，远低于国外2％~8％水平。石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率也远低于国际一般水平。过度开采资源导致生态环境恶化、空气质量下降甚至部分地区生态环境遭到不可逆转破坏。

　　在国际贸易方面。由于成本较低，我国资源性、高耗能出口产品价格优势明显，这进一步促成我国多年保持高额贸易顺差。但同时，我国也承担了高污染、高能耗的资源代价和环境成本，而附加值却流向西方发达国家。估算表明，我国约30％的二氧化硫、25％的烟尘和20％的化学需氧量排放缘于出口贸易，为发达国家承担了巨大转移排放。

　　能源资源产品价格机制亟待建立

　　■阅读提示

　　应以形成合理的能源资源产品价格机制为目标，发挥市场机制调节作用，推进能源资源节约和环境保护，提高经济社会可持续发展能力。

　　我国能源资源价格改革，应以形成合理的能源资源产品价格机制为目标，发挥市场机制调节作用，推进能源资源节约和环境保护，提高经济社会可持续发展能力。

　　第一，协调政府和市场机制，推进能源资源定价改革，完善能源资源价格构成项目，内部化能源资源使用的外部成本。

　　作为一种特殊商品，土地、矿产资源、水、海洋等自然资源价值是由自然资源本身的存在价值、社会对自然资源投入形成的经济价值和自然资源生态功能决定的环境价值共同形成的价值统一体。为充分反映稀缺程度和市场供求关系，应建立能源资源交易制度，逐步开放能源资源领域的准入许可，鼓励不同资本所有者进入并公平竞争，确保在公开、透明和规范程序中进行能源资源开发权交易。

　　此外，能源资源价格中应包含资源耗竭补偿成本和环境补偿成本，以应对能源资源开采和使用中存在的环境污染问题。不仅石油、煤炭等各种矿藏不可再生资源会耗竭，森林和淡水等可再生资源在一定时期内过度利用或不合理开发一样会耗竭。而煤炭资源开采过程会带来地面下沉和地层分裂、煤矸石污染、水污染、粉尘污染和噪声污染等。只包括开采成本而未涵盖资源补偿、环境治理、安全生产、企业发展、职工福利以及企业转产及安置等成本的价格构成显然是不合理的。

　　具体来说，土地使用权与矿产资源开采权应基于合理评估并采取产权市场化招标的交易方式。水、电资源等公共产品性质的可再生资源，应由政府在全面核算全部成本的基础上合理定价，并辅以适当的财政补偿措施，保护低收入群众消费水平不受影响，推行居民用电、用水阶梯价格制度。

　　第二，改革资源税，开征环境税。

　　目前我国已存在若干体现环境和资源价值的税收政策，但与国外相比、与环境保护的迫切要求相比仍差距甚大。总体看来，缺乏系统的顶层规划设计，针对性不强。我国目前主要运用矿产资源税、水资源费、矿产资源补偿费和征地补偿费等对能源资源进行调节；尚未对污染企业或消费者不合理消费课以适当税收。这一方面，制约国家财政能力增长，影响国家环境保护投入；另一方面，影响企业节能降耗、保护环境的积极性，阻碍高消耗、高污染、资源型产业的利益约束机制建立。

　　因此，应整合现有税制中与环境保护相关的消费税、资源税条例，增值税和企业所得税等税种规定，以及各种税收优惠政策，提升整体税制的绿化和环境融入程度，按照“使用者付费”和“污染者付费”原则，改革资源税，开征独立的环境税。这样做不仅能强化环境保护、促进能源资源节约高效利用，营造民生安全环境，而且可有力推进经济发展方式转变。

　　改革完善资源税制度，要扩大资源税征税范围。现有资源税条例只规定原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等7个税目。今后要将土地、水、森林等可再生资源以及矿产品资源全部纳入资源税征收范围。在资源税税目设置上，增加水税目，将现行耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和土地补偿费“三税一费”全部整合进资源税中的土地税目。将矿产资源补偿费、矿区使用费、特别收益金等各种收费项目，整合进以不同矿产命名的税目。将实木地板、木制一次性筷子等资源性产品征收的消费税，整合为森林或木材税目。资源税税率则按不同税目设置计税依据、计征方法和征收方式。

　　强化资源有效开发、使用和保护，应主要实施从价计征，使国家税收收入随资源价值升值而增加。矿产品资源税应采取从量与从价复合计征，改定额税率为比例税率，并充分考虑资源储量和回采率因素。比如，水资源应根据日常生活、生产和以水为载体提供服务(如洗浴中心和温泉)等不同用途，采用不同税率，并使税率随用水总量阶梯攀升。

　　完善与环境保护相关的各项政策规定，将我国现行排污收费、资源补偿收费和生态环境补偿收费整合为开征独立的环境税。其一，借鉴美国和瑞典征收二氧化硫税、瑞典征收二氧化碳税、德国征收水污染税和垃圾税的国际经验，对排放的污染物直接征收污染排放税。就我国污染物排放现状而言，税目可首先设置为与民生安全最为紧密的二氧化硫税、二氧化碳税、水污染税、固废物污染和重金属污染税，计税依据为污染物排放量，税率随污染物排放量阶梯增加。其二，在与污染排放间接相关的层面上，以排放污染物的产品为载体征收环境税。将现行消费税中有关健康和环境的摩托车、鞭炮焰火和不同排量的小汽车等税目改征环境税，实施差别税率。

　　第三，借鉴美国以减税等鼓励性立法措施刺激企业和家庭使用节能、洁能产品的成功经验，采取刺激节能环保产品需求的税收政策。

　　为鼓励石油、天然气、煤气和电力企业采取节能、洁能措施，美国政府自2005年起向全美能源企业提供146亿美元的减税政策，为私人住宅提供13亿美元优惠，鼓励使用零污染的太阳能。在私人住宅更新取暖、空调等家庭大型耗能设施的个人消费方面，政府也提供税收减免优惠。甚至更换室内温度调控器、换窗户，维修室内制冷制热设备泄漏等，也可获得全部开销10％的税收减免，购买太阳能设施30％的费用可以用来抵税，而且通过能源法为油电双动力车主提供免税优惠。在我国快速发展的建筑领域，建筑耗能总量已近我国能源消费总量的27％，采暖、空调能耗约占60％~70％。既有的近400亿平方米建筑，仅有1％为节能建筑，每年新建18亿平方米房屋，符合节能标准的不足1亿，使用实心黏土砖占用土地12万亩。显然，通过节能材料生产企业、家庭消费以及建筑开发企业各环节的税收激励，并向其他行业进行推广，将获得较好的节能减排效果，推进经济发展方式转变。

    作者：周波
　　作者系中国社会科学院财经战略研究院博士后