城市空气质量改善需依靠强有力的法律武器

    前段时间，面对持续"严重污染"天气，一些城市陷入束手无策的窘境，被公众戏称为"蓝天要靠风刮出来"。城市空气质量改善到底要靠什么？是靠风刮出来？还是靠减排或者治理？众多全国政协委员认为，要从根本上治理大气污染、改善空气质量，要靠强有力的法律武器

　　来自环境保护部、住建部、监察部、最高人民检察院的7位全国政协委员，近日联名向大会提交了《关于修订〈大气污染防治法〉的提案》

　　提出《关于修订〈大气污染防治法〉的提案》(以下简称"提案")的7位全国政协委员分别是:环境保护部副部长吴晓青、环境保护部副部长周建、环境保护部原副部长张力军、环境保护部总量司司长刘炳江、住建部副部长齐骥、监察部副部长郝明金和最高人民检察院副检察长姜建初。

　　他们在提案中建议，通过修订《大气污染防治法》，为解决区域大气污染问题的体制和机制建立提供法律依据，明确和完善大气污染物排放总量控制的机制和制度。

　　现行法存在哪些问题？

　　不适应解决当前问题的需要，未涉及城市群区域性大气污染问题，缺少大气污染物总量控制要求等

　　提案起草人，全国政协委员、环境保护部总量司司长刘炳江介绍说，现行《大气污染防治法》在当时社会、经济条件和环境意识情况下是适宜的，但目前情况发生了重大的变化，一些条款仅在一定范围内适用，一些条款的适用范围已经扩大，而另外一些条款的适用范围需要调整和扩大，进行修订确有必要。

　　刘炳江认为，针对区域性的空气污染，要对二氧化硫、氮氧化物、各种尘、挥发性有机物、氨以及重金属等多种污染物协同减排，需要建立相应体制和机制，但现行《大气污染防治法》只提到城市空气污染的防治，未涉及城市群地区的区域性大气污染问题；现行《大气污染防治法》仅在"两控区"和空气质量超标地区实行针对主要污染物总量控制的规定，但在范围和力度上均不能适应当前大气污染物总量控制的要求；排污许可证制度是实施总量控制和排污权交易的基础制度，但现行《大气污染防治法》规定仅在大气污染物总量控制区内执行排污许可证制度，国家至今还没有颁布有关排污许可证的规定；机动车污染已经成为区域性污染的重要贡献者，有些城市空气污染已经转化为以机动车尾气型污染为主，有些城市成为煤烟型与机动车尾气型污染并重，现行《大气污染防治法》过于原则性的规定已经不适应解决当前问题。

　　此外，针对排污者违法成本低、守法成本高的普遍性问题，现行《大气污染防治法》处罚数额过低导致一些企业宁可交罚款，也不愿运行环保设施，对环境违法行为起不到应有的震慑作用；针对地方政府责任问题，现行《大气污染防治法》只规定对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准，但达不到标准应负何种责任没有相应规定；针对公众参与和信息公开问题，很多环境问题是由于信息不公开引起的，重点是排放大气污染物企事业单位没有公开信息，现行《大气污染防治法》没有规定。

修订大气法十大建议

　　据刘炳江介绍，提案在重点分析了中国城市群大气污染正在从煤烟型污染向机动车尾气型污染过渡这一背景基础上，提出为解决区域大气污染的体制和机制建立提供法律依据，对影响区域大气污染的政策和规划实行政策和规划环评，对已经形成区域性污染地区实行煤炭消费总量控制，明确和完善大气污染物排放总量控制的机制和制度等10条建议。

　　建议一:为解决区域大气污染问题的体制和机制建立提供法律依据

　　刘炳江介绍说，中国城市群大气污染正在从煤烟型污染向煤烟型污染与机动车尾气型污染混合过渡，发达国家经历了近百年的环境污染问题在我国经济发达地区集中暴发，老的污染问题尚未解决，新的污染问题又接踵出现，出现了煤烟型与机动车尾气污染共存的特殊大气复合污染类型，具有明显的局地污染和区域污染相结合、污染物之间相互耦合的特征。尽管单个城市为控制环境污染做了大量工作，使一次污染得到一定控制，但目前区域整体的环境质量却呈恶化趋势，大气灰霾和酸沉降污染等问题频繁发生。

　　提案建议，为解决区域大气污染的体制和机制建立提供法律依据。由于城市大气污染防治和监督管理措施已经显得力不从心，有必要加强城市间的区域协作，共同应对区域性大气污染问题，设立国家协调机构，建立极端不利气象条件下大气污染预警体系和应急机制。加强不利气象条件预报和预警工作，强化环境空气质量监测，实时发布监测预警信息。

　　提案认为，应制定包含多种污染物协同减排的区域大气污染防治规划和重度大气污染应急预案，建立大气污染联合防治长效机制，授权启动重度大气污染应急预案。

　　建议二:对影响区域大气污染的政策和规划实行政策和规划环评

　　能源政策和能源、电力规划，以及钢铁、水泥、石化等规划的实施对大气污染产生重大影响。如"十一五"能源规划确定增加4亿吨煤炭，但却增加了10亿多吨；钢铁规划增加1亿吨，却增加了2.7亿吨；水泥规划增加4.6亿吨，却增加了8.4亿吨。而这些重要规划增长无上限，规划的治污减排措施又受限，结果可想而知。京津冀鲁、长三角和珠三角的面积仅占国土面积8％，但生产了55％的粗钢和34％的水泥，加工了52％的原油，消耗了全国42％的煤炭，单位面积污染物排放强度是全国其他地区平均水平的5倍。

　　由于各种规划执行不到位和没有实行政策和规划环境影响评价制度，违规项目大规模上马，导致过度的产业布局，使"三区"成为区域性污染较重的地区。提案建议对影响区域大气污染的政策和规划实行政策和规划环评。在解决"三区"污染问题的同时，应对能源政策和能源、电力、钢铁、水泥、石化等行业规划实行政策和规划环评，确定产业布局和准入条件，明确对没有纳入规划而建设的项目处罚。

　　建议三:对已经形成区域性污染地区实行煤炭消费总量控制

　　2000年～2011年，京津冀鲁、长三角和珠三角的煤炭消费量由5.05亿吨增加到14.4亿吨，增长了近两倍，占同期全国增加煤炭消费量的55％。考虑到已经安排的煤电项目和现有涉煤产能的释放，今后还要增加。如此短时间内大幅度增加煤炭消费量，仅将一两种大气污染物作为约束性指标进行控制，解决不了区域性雾霾污染问题。

　　由于燃煤排放的二氧化硫、氮氧化物和烟尘是形成空气中PM2.5的主要贡献者，实行煤炭消费总量控制是关键。提案建议对已经形成区域性污染地区实行煤炭消费总量控制，授权能源管理部门制定"三区"能源规划，制订考核办法。

　　建议四:明确和完善大气污染物排放总量控制的机制和制度

　　提案认为，应明确和完善大气污染物排放总量控制的机制和制度。国务院节能减排综合性工作方案和相应的监测统计考核办法已经行之有效，要在法律中加以固化，明确各级政府、相关部门和排污者在大气污染总量控制中的职责、权限和义务，授权环境保护部门对超过污染物排放总量控制指标的地区、企业和企业集团实行暂停审批新增大气污染物排放量建设项目的环境影响评价文件。

　　建议五:严格大气污染物排放许可证管理

　　提案建议，严格大气污染物排放许可证的管理。明确规定大气污染物排放许可证的管理对象，使排污许可证成为企业准入的重要资格条件，由国务院制定排污许可的具体办法和实施步骤。规定禁止无排污许可证或者不按照排污许可证的规定向大气排放污染物，作为政府部门管理企事业单位大气排污行为的重要手段。

　　建议六:实行机动车保有总量控制制度

　　在强化对机动车船的监督管理方面，提案建议要规定以机动车尾气型污染为主的大型城市，实行机动车保有总量控制制度。要明确省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门会同质量检验部门委托符合条件的检测单位，承担在用机动车大气污染物排放的定期检测，对批量生产新定型机动车的型式核准、机动车生产企业的生产一致性监督检查、超标机动车的限期治理、老旧机动车的报废或者淘汰、车用燃料质量标准等方面作出规定。

　　建议七:将行之有效的防治大气污染经济政策纳入法律条款

　　在大气污染防治经济政策方面，提案建议要将已经实施的行之有效的防治大气污染的价格、金融、财税等经济政策纳入法律条款中，如脱硫脱硝电价的实施成功地推动了环保产业发展和电力行业大气污染物持续下降。明确企业购买大气治理设施实行税收免征、优惠或抵扣，对绿色信贷、绿色证券、绿色保险、绿色贸易等市场手段进行明确规定，增加排污交易条款，明确财政补贴促进老旧机动车报废，明确对热力管网建设实行以奖代补。支持符合条件的企业发行债券用于大气污染治理项目，并授权有关部门制定具体的管理办法。

　　建议八:强化地方政府责任，实施按日计罚

　　提案建议，应规定地方各级人民政府对本辖区大气环境质量负责，制定规划，限期改善大气环境质量。如果在规定期限内达不到规定的标准，实行行政问责和停止环评审批，撤消国家授予这一地区的环境保护荣誉称号。

　　由于排放大气污染物的企业主要集中在资源能源消耗类企业，年产值基本以10亿元计，违反环评、治污设施不运行、造成事故，最高处罚50万元，仅相当于万分之几，几乎没有威慑力。要彻底解决违法成本低、守法成本高的问题，应本着不低于治理成本原则，实行按日计罚，且不设上限；同时，对企业法人违法个人进行年度薪金10倍罚款，对国有企业负责人，实行记过、撤职等行政问责，形成人人敬畏法律的氛围。电厂脱硫设施运行能管好，不是执行《大气污染防治法》的成绩，而是价格法则的功劳。对脱硫电价的处罚，少则几百万元，多则上亿元，法律产生了巨大的威慑作用。

　　建议九:鼓励信息公开和群众参与

　　在信息公开和群众参与方面，提案建议，要鼓励信息公开和群众参与，应详细规定政府应公开的信息和企业必须公开的信息。群众依法申请公开的信息，应给予明确的答复；企业排污信息应及时公开。

　　建议十:做好应急准备、监测预警、应急处置和事后恢复工作

　　在突出大气污染事故和突发大气污染事件的预防和处置方面，提案建议，发生大气污染事故和事件，可能对人民群众的健康和公共安全造成危害，因此各级人民政府及其有关部门以及企事业单位应当做好发生大气污染事故和事件的应急准备、监测预警、应急处置和事后恢复工作，应增加专门条款，做出和相关法律、法规相衔接的规定，进一步明确各级人民政府及其有关部门、单位在事故发生前、事故发生时以及事故发生后应担负的责任和义务，使《大气污染防治法》中有关大气污染事故和事件处置的条款更具可操作性。

修法，众望所归！

　　在发生持续、严重的灰霾天后，如何应对，如何迅速、长期而且有效地防止其再度发生？在今年全国"两会"上，多位全国政协委员提出要求修订《大气污染防治法》的提案。

　　出台科学完善有力的法律

　　全国政协委员王执礼认为，为了人民的健康和经济发展的可持续性，政府一定要有所作为，尽快推动《大气污染防治法》的修订，拿出一部既科学又完善有力的法律。

　　王执礼介绍说，以空气污染治理很成功的英国经验来分析，立法是英国治理大气污染的主要措施，其中以国家立法为主。世界上首部空气污染防治法案就诞生于英国，但这是以极为高昂的生命代价换取的。如1952年英国伦敦的光化学烟雾事件，这次事件造成多达1.2万 人因空气污染而失去生命，这次事件的发生推动了英国大气环境立法的进程。在1956年，英国制定了世界上第一部空气法案《清洁空气法案》。

　　强化政府行政问责

　　"治理大气污染不能靠风刮，而是要靠法律。"全国政协委员、沃尔沃汽车集团董事长李书福表示，大气污染来自多个方面，完全依赖几个城市和政府是难以根治的。解决大气污染问题不能只靠个别城市和政府，应尽快建立、健全大气污染防治的标准体系和法律、法规，尽快推动大气污染防治立法与时俱进。组织公众参与立法，发动全社会广泛讨论，将立法与公众环境法制教育相结合，提高立法的科学化水平。

　　全国政协委员孙太利认为，当前我们进入了一个大气污染防控的新阶段，特别是多种污染物协同控制，我们急需一部法律来适应和推动现阶段的大气污染防治。

　　在采访中，一些委员认为，应将大气污染物总量控制、环境质量改善的情况与考核挂钩，并将结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、监督管理、绩效评定的重要依据。严格实行大气污染行政问责制和"一票否决"制，以体现出城市管理者是否真正执政为民。绝不能把治理大气污染的重任寄托在个别运动式执法、个别行政决策者的短时间热情上，而是要通过法律的持续性来保障这一项工作有效开展。

　　王执礼建议将相关政府责任予以调整，扩大政府责任的范围，增加不同辖区的大气环境保护行政部门合作和改善大气环境质量的规定。将地方政府作为监督对象，建立责任追究制，对纵容、包庇大气环境违法行为和决策错误导致辖区大气环境质量恶化的地方政府领导，对不履行大气环保职责的有关部门负责人和环境执法人员，应严格追究其责任。甚至公众可对政府和个别人在大气污染防治方面的违法、失职行为及造成重大伤害事件的提起 诉讼，使法院也成为保护大气环境的一道屏障，以加强地方政府的责任。城市空气质量改善，需要由当地政府统筹协调，调动包括环保在内的有关部门共同推动。同时不仅政府应教育广大人民遵守《大气污染防治法》，人民群众本身也应自觉遵守大气保护的各项法规。

　　民建中央建议尽快修订并颁布实施《大气污染防治法》，进一步明确地方政府治污的责任，制定并实施大气污染应急预案，逐步将PM2.5控制纳入国家约束性指标。

　　严格追究污染者责任

　　全国政协委员付志方认为，应严格依法追究污染者责任，切实解决长期困扰环境保护的"违法成本低、守法成本高"问题。建立环境责任终身追究制度，切实落实企业环境责任。制定单行的环境损害赔偿法，明确环境损害责任承担主体、赔偿责任范围、责任承担方式、救济途径等基本制度。将环境和生态系统的公益损害与公民的私益损害，列入赔偿范围。强化司法救济途径，倡导通过司法途径解决环境纠纷。司法部门应当以更加积极的姿态推动司法力量介入环境保护，逐步改变目前在环境纠纷处理中司法救济不力和比例偏低的问题。抓好《清洁生产促进法》实施细则的出台和落实，增强法律的可操作性。破除"部门立法"的弊端，坚持开门立法，广泛吸收社会公众、民间环保组织的意见和建议。

　　此外，为避免法律过于抽象化难以实施，在《大气污染防治法》修订过程中，应赋予地方更多的机会和功能，国家层面立法应当为地方或区域立法提供基础和必要的协调及保障机制。

    全国政协委员马玉红认为，绿色健康的生产、生活方式不仅需要提升参与者的环境素养，更需要刚性的制度保障。2000年实施的《大气污染防治法》已不能适应时代的要求，结合社会发展的现实情况，她建议，对此法法律责任部分予以修订，加大对违法行为的处罚力度，提高违法者的违法成本。同时依据"谁污染谁治理"的原则，将造成环境污染的危害程度作为经济处罚的重要参照因素。加强对环境执法部门的职权监管。对相关部门提出的重点化工、重工业等重污染建设项目进行专项论证与环境评估，防止以牺牲环境为代价片面追求经济快速增长的恶性循环发展状态。

    中国环境报记者 刘晓星