怎样牵住环境管理的“牛鼻子”？

　　随着全社会环境意识逐步提高和经济社会高速发展，各级环保队伍在日益成长壮大，环境管理制度不断丰富完善。但时至今日，当面对点多面广的庞大企业群时，环境监管真正能让企业敬畏且管用的杀手锏其实并不多。“管不好和管不了”这一环境管理难题依然在困惑着环保人。

　　我国的环境保护是从企业“三废”治理起步的。同时，“国家监察，地方监管，企业负责”这一环境管理模式的建立和不断完善，也是沿着不断加强对企业的环境监管这一思路一路走过来的。

　　从最早的排污收费、环保目标责任制到现在的总量控制等一系列环境管理制度的建立健全，无不围绕着加强企业环境监管这一终极目标来展开。各级环保部门尽管想了许多办法，采取了多种措施，甚至使出了浑身解数，但因为往往没能真正牵住环境管理的“牛鼻子”，仍然感到对企业的环境监管相当吃力，付出和回报远不成正比，对控制环境风险和改善环境质量没有把握。

　　那么，“管不好和管不了”的深层次原因是什么？笔者认为，环境管理战略转型的破题首先应从深入剖析产生问题的深层次原因开始。企业环境监管中出现的种种问题其实都仅仅反映出了一些表面现象，其深层次原因还在于我国目前所处的历史发展阶段难以跨越和尚不成熟完善的现行体制机制等存在的种种掣肘。

　　如果我们仅仅看到环境管理中出现的某些表面现象，头痛医头，脚痛医脚，不能客观分析我国的基本国情和当前的国内外形势，从宏观上把握大局，从根子上查找原因，研究做好科学、合理的顶层设计，那就难以抓住环境管理的主要矛盾和矛盾的主要方面，有针对性、系统地逐步加以解决。

　　一方面，我国总体上还处于工业化、城镇化初级阶段，发展仍然是当前和今后相当长一段时期的首要任务，环境保护现阶段与经济发展之间的矛盾依然不同程度地存在，环保部门往往很难与发改、经信、农业、公安等部门拥有同样的发言权。同时，大多数企业的技术水平、设备状况、经济实力、法律意识和社会责任感等都无法与西方发达国家的企业同日而语。对此，我们必须要有十分清醒的认识。如果奢望过高，不切实际地四面出击，则必定会出现事倍功半或欲速不达的被动局面。

　　另一方面，必须考虑我国现行体制机制的特殊性。由于环境保护是一项涉及面很广、协作十分复杂、技术性较强和投入很大的系统工程。所以，如果离开了拥有庞大公共权力及行政资源的各级政府的主导统筹和相关部门的支持配合，环保部门自己单打独斗效果必定十分有限。甚至还可能因涉及公共权力、部门利益和行政资源的重新分配而让其他部门产生隔阂，成为孤家寡人，环境管理也很难切中要害。

　　如土壤重金属污染的一个重要来源就是化肥，由于生产过程中没有强制性去除重金属的法律要求和相关产品标准，因而如果没有农业、质监、经信、环保等相关部门的协同作战，就很难根治化肥带给土壤的重金属污染。

　　那么，怎样才能牵住环境管理的“牛鼻子”？笔者认为，现阶段的环境管理目标和手段等应当与当前的基本国情和发展阶段相适应，充分考虑环境管理的可行性。根据各级环保部门的现有能力和条件，逐步从传统的微观管理为主，走向全面参与政府综合决策。不断创新管理方式，走宏观管理与微观管理并重的道路，进而实现环境管理战略转型。

　　一是全面参与政府各类法律法规的制定工作。完备的法制是依法治国的显著标志，也是加强环境管理最重要的法律手段。因此，环境管理最为重要的一项工作就是要全面参与政府各类法律法规的制定和修订工作。这里所说的法规不仅仅指环境法、水污染防治法等环境法律法规的制定和修订工作，更重要的是要全面参与到刑法、税法、各类资源保护和产品标准等相关法律法规的制定及修订工作中。全面体现依法保护和管理环境的思想及理念，强制性地具体规范和约束所有单位和个人的环境行为，这是依法管理环境的最高追求。

　　二是全面参与政府各类发展规划的制定工作。规划是社会经济发展的龙头，也是统筹环境管理最好的平台和载体。全面参与政府各部门综合和单项发展规划的编制修订工作，合理设置工业园区，将有利于优化区域流域产业布局，调整升级产业结构，大规模淘汰落后产能，提高工业化的集约度。全面落实环境保护的目标、要求、措施、项目和资金，从源头上更加严格地控制新污染产生，大幅降低环境风险和污染物排放强度。腾出更多的自然资源和环境容量用于科学发展和环境保护，提高环境管理的效率，并能充分利用政府其他部门的行政资源和工作积极性，共同做好环境管理工作。

　　三是全面参与政府各类经济政策的制定工作。好的经济政策基本上都是好的环境政策，也是加强环境管理的重要经济手段。如各级政府制定的淘汰落后产能政策，其淘汰的对象大多是规模小、技术落后、设备老化、能耗物耗高、污染物排放强度大、环境风险高、污染治理设施难以正常运行的企业。关闭淘汰此类企业，将大大降低环境管理的难度和风险。

　　又如，各地制定的招商引资政策，引进什么项目、放在什么地点，都将对环境产生巨大影响。因此，环保部门全面参与此类经济政策的制定和实施，对环境管理影响重大，结果往往是事半功倍，经济杠杆撬动的效益极佳。

　　四是全面参与政府各类工作目标的考核工作。各级政府的目标考核是推动政府各项重点工作的利器，也是加强环境管理的重要行政手段。全面参与政府工作考核目标的制定、调度、督察和考核工作，是环保部门借助上级政府的主导统筹作用，对下级政府、政府相关部门和企事业单位完成环保目标任务和加强环境监管进行督促检查最有力的行政手段之一。如果能有效参与到对各级领导干部的年度考核和拟提拔干部的政绩考察之中那就更好，可以最大限度地利用我国的行政体制优势，加大环境管理力度，取得更好的管理效果。

　　五是创新“微观管理”方式寻求新突破。开拓创新是国家进步的不竭源泉，也是进一步加强环境微观管理的重要出路。各级环保部门应进一步整合系统内资源，不断创新对企业的监管方式。如改变低水平、广覆盖的现场检查为高质量、高效率的现场核查；改变主要针对企业的具体检查为更多的针对政府层面的综合督查为主；改变不堪重负的“人海战术”管理为更多依靠高科技在线监测和视频监控来强化监管；改变主要依赖个人能力和经验开展工作的做法为更多地依靠标准化和定量化的管理程序开展工作的工作方式；改变环保部门内部各自为政的管理方式为整合资源、重拳出击的管理模式等，以最大限度地提高对企业微观环境监管的质量和效率。

    作者：但家文
　　作者单位:环境保护部西南环境保护督查中心