产能优胜劣汰需有哪些机制？

　　编者按

　　加快淘汰落后产能是转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重大举措，是推进节能减排的迫切需要。建立完善的产能优胜劣汰长效机制有助于加快落后产能淘汰。如何建立完善的产能优胜劣汰长效机制？本报特邀相关专家撰写此文，以飨读者。

　　我国许多行业处于先进产能和落后产能并存状态，产能总量与现实需求相比有一定过剩。受国际经济危机和国内需求不足的影响，近年来，一些行业产能过剩问题比较突出。

　　目前，淘汰落后产能在很大程度上是依靠行政手段推进，带有一定的突击性和阶段性，缺乏完善的长效机制。

　　建立健全产能优胜劣汰长效机制，对促进经济发展方式转变、提高国民经济质量和效益、建设资源节约型和环境友好型社会具有重要意义。

　　笔者认为，当前建立健全产能优胜劣汰长效机制应包括完善先进性评价机制、建立外部成本内部化机制、健全产能协调机制、构建产能激励机制等内容。

　　完善先进性评价机制

　　■阅读提示

　　为及时淘汰落后产能，国家应制定各行业产能先进性评价标准，组织权威机构定期对各地不同行业产能单位的先进性或落后性进行评价。重点对能源和主要原材料等行业产能进行先进性评价，以后可逐步扩大评价范围。评价结果由政府审定，定期公布，作为淘汰落后产能的基本依据。

　　产能即生产能力，一般以企业及其内部相对独立的生产线为基本单位，如炼钢炉具、发电机组、水泥生产线等。科学评价各产能单位的先进性，合理界定先进和落后的产能单位，是淘汰落后产能的前提。先进和落后产能在时间和空间上具有相对性：同一个产能单位，在某个时期可能属于先进产能，但是随着社会经济发展，到一定时期后变为落后产能；在某个地区范围内可能不算落后，但是在国家范围内和世界范围内属于落后产能。

　　为及时淘汰落后产能，不断发展先进产能，国家应制定各行业产能先进性评价标准，组织权威机构定期对各地不同行业产能单位的先进性或落后性进行评价。先进或落后的评价标准总体上应以国内先进水平为基准，以国际先进水平为参照，综合考虑产能单位的经济效益、社会效益和生态效益等方面因素。目前，重点对能源和主要原材料等行业产能进行先进性评价，以后可逐步扩大评价范围，一般加工业和运输设备也应进行产能先进性评价。评价结果由政府审定，定期公布，作为淘汰落后产能的基本依据。

　　在确定各行业各时期需要淘汰的落后产能单位和数量时，除了运用一定的技术标准来评价之外，还必须考虑市场供求关系，不宜单纯根据生产规模大小来确定需要淘汰的落后产能。对一个行业来说，总产能通常由具有不同先进水平的产能单位组成。当总产能即总供给小于或等于市场总需求时，那些较为落后的产能也能够生存；当总产能大于市场总需求时，就会形成过剩产能，这时就应当淘汰那些落后产能，直到过剩产能消失为止。

　　目前，我国某些行业的部分先进产能闲置和部分落后产能运行并存，只有淘汰落后产能，才能充分发挥先进产能的作用。有些行业即使处于供求平衡状态，也应有步骤地通过发展先进产能来替代落后产能。

　　建立外部成本内部化机制

　　■阅读提示

　　政府应组织专门机构严格检测核定各类产能单位污染排放量，建立外部成本内部化机制：一方面，依法要求和鼓励企业建设治污设施，允许将治污成本摊入生产成本，通过产品销售逐步收回；另一方面，对那些没有安装治污设施或者安装后不正常使用的企业，按治理成本加适当处罚金征收排污费，促使这些企业尽快建设治污设施。

　　先进产能具有低排放、低污染和高效率特征；相反，落后产能则具有高排放、高污染和低效率特征。这两类产能单位在市场竞争中本来应当优胜劣汰。但是，目前一些行业特别是火电、钢铁、水泥等能源原材料行业的成本和价格机制不完善，不同产能单位的成本构成有差异，其产品价格包含的成本构成不同，影响市场优胜劣汰作用发挥。一些落后产能排放的污染物未经治理，形成外部成本，实际上由社会承担，产品价格不含治污成本而相对较低；先进产能建设排污设施使外部成本内部化，产品价格分摊治污成本而相对较高。这使先进产能在价格竞争中处于不利地位，落后产能得以生存。

　　为改变这种状况，政府应组织专门机构严格检测核定各类产能单位污染排放量，建立外部成本内部化机制：一方面，依法要求和鼓励企业建设治污设施，允许将治污成本摊入生产成本，通过产品销售逐步收回；另一方面，对那些没有安装治污设施或者安装后不正常使用的企业，按治理成本加适当处罚金征收排污费，促使这些企业尽快建设治污设施。

　　外部成本内部化机制把环境容量作为一种稀缺资源，由政府管理实行有偿使用。过去污染排放者无偿使用环境容量产生的外部成本，在有偿使用环境容量时就转化为内部成本。这样可以把市场优胜劣汰和政府奖优罚劣结合起来，形成淘汰落后产能的合力。在这种机制作用下，企业治理污染同自身利益直接挂钩，积极主动治理污染的企业能够在清洁生产条件下长期生存。那些落后产能不能实现外部成本内部化，最终将被淘汰。

　　健全产能协调机制

　　■阅读提示

　　通过深化经济体制和政治体制改革，调整按行政区划组织经济建设的管理方式，科学划分主体功能区，淡化基层行政区划地区生产总值考核，能够清理和取消地方对落后产能的保护措施。要加强行业统筹，调整中央和地方税源结构，鼓励各地通过发展先进产能培植税源。

　　长期以来，我国实行按行政区划组织经济建设的管理方式，各地考核地区生产总值和财政收入，一些地方为增加地区生产总值和培植地方税源而不惜保护当地落后产能。虽然这种管理方式可以调动地方发展经济的积极性，但是区域和行业产能协调机制不够健全，省市等多层次行政区划范围内的产业同构化相当严重，落后产能难以在市场机制作用下淘汰。

　　笔者认为，通过深化经济体制和政治体制改革，调整按行政区划组织经济建设的管理方式，科学划分主体功能区，淡化基层行政区划地区生产总值考核，能够清理和取消地方对落后产能的保护措施。要加强行业统筹，调整中央和地方税源结构，鼓励各地通过发展先进产能培植税源。

　　多年来，东南沿海一些省份的产能单位向中西部地区转移，各省内部不同区域之间也发生产能转移。这对促进各地均衡发展有一定积极意义。但是，有些产能单位比较落后，存在严重污染。这类产能单位未经技术改造就被转移到其他地区，在一定范围内引起污染扩散。特别是有的重要水源地、江河上游和生态脆弱地区，近几年为了加快工业发展，也引进了一些有污染的产能项目。这样做也许能够暂时给当地带来一定的收益，但是最终结果可能得不偿失。

　　为此，如何加强区域和行业产能协调，防止产能转移引起污染扩散，笔者建议如下：

　　第一，产能输出地在转移项目过程中应当进行技术改造。异地重建时增加环保设施，降低污染水平。

　　第二，产能输入地为保护当地环境，应当设置环保门槛，切勿来者不拒。根据一些地方的经验，可以建设各种工业园区，整合各种产能单位，集中治理污染。

　　第三，输出地和输入地的上级政府要加强产能转移管理和协调，做好发生转移的产能单位的先进性评价。对一些落后产能应就地淘汰，不允许转移。适当增强一些行业主管部门对产能建设的统筹协调职能，实现区域之间产能单位合理布局，不断提高行业总产能的先进水平。

　　构建产能激励机制

　　■阅读提示

　　鉴于发展先进产能和淘汰落后产能的长期性复杂性，需要更加有效地采用各种经济措施，构建以企业或产能单位为激励对象，以资源供给价格和税率、利率浮动为主要手段的激励机制。

　　目前，一些地方实行的干部政绩考核和奖惩办法中包含节能减排内容，但是激励对象主要是政府及其官员，激励手段主要是物质和精神奖励。鉴于发展先进产能和淘汰落后产能的长期性复杂性，需要更加有效地采用各种经济措施，构建以企业或产能单位对激励对象，以资源供给价格和税率、利率浮动为主要手段的激励机制。

　　一是认真清理和纠正各地在电价、水价、地价等方面对高耗能、高污染产能的优惠政策。在科学评价不同产能单位先进性的基础上，实行有差别的水电等资源产品供给价格；对先进产能实行优惠价格；对列入淘汰目录但尚未到淘汰最后期限的产能单位实行带有惩罚性和限制性的高价格；对已到淘汰最后期限而没有关闭的产能单位依法强制予以关停，吊销其生产许可证和排污许可证并予以公布，电力供应企业依法停止供电，供水企业停止供水。

　　二是建立环保部门与财政部门信息共享平台。对同一行业和同一类产品生产的低能耗低排放企业实行带有奖励性质的较低税率。高能耗高排放企业实行较高税率，节能减排达到一定水平自动适用较低税率。根据产能单位的先进和落后水平差异使某些税种浮动，有可能对企业产生很大的激励作用。先进产能的发展和落后产能的淘汰将提高整个经济的质量效益，从而培植更加充足稳定的税源。

　　三是建立环保部门与金融部门信息共享平台。对同一行业和同一类产品生产的低能耗低排放企业贷款实行较低利率，高能耗高排放企业贷款实行较高利率，节能减排达到一定水平自动适用较低利率。对上市公司除了考核经营业绩之外，还有必要考核节能减排情况。虽然上市公司一般属于较为先进的产能单位，但是有些公司随着时间的推移可能沦为落后产能，还有些公司在产品生产营销方面比较先进而在治理污染方面比较落后。监督机构对这两类公司有必要适时提出警告。这些措施将对企业或产能单位产生一定的激励作用，有助于提高实体经济的素质，金融系统也将获得更大利益。

　　作者：郑志国 单位：中共广东省委党校中国特色社会主义研究所