如何科学合理解决环境纠纷催人深思

　　■编者按

　　当今社会，价值观日趋多元化，不同利益群体之间的博弈日益激烈，因环境污染或环境保护问题而引发的群体性事件也时有发生。

　　当政府、企业和公众三者之间因环境纠纷出现难以调和的矛盾时，能否由一个利益无涉的第三方，秉公、中立地居间协调，促成双方有效对话，进而打破僵局，化解矛盾。如果可行，那么在社会存在信任危机的状况下，谁又可以担此重任呢？是否可以成立“环境纠纷调解委员会”，为当事双方提供一个沟通平台？国外已有一些纠纷解决的替代机制，中国应该如何借鉴其经验？第三方怎样才能获得矛盾双方的信任？如何通过制度、程序、人员及手段的合理配置，增强其公信力和调解能力？这些都需要我们进一步探究。

　　1 化解环境纠纷需要第三方
    当环境纠纷引发的群体性事件发生后，视GDP为首要政绩的一些地方政府，无法作为利益无涉的第三方独善其身

　　在社会急剧转型的当代中国，环境问题频频成为群体性纠纷的导火索。

　　从厦门PX事件，广东番禺垃圾焚烧项目，到近期发生的四川什邡钼铜事件……近年来，我国陆续发生了多起因环境污染或环境保护问题而引发的大规模群体性事件。

　　为何环境问题频频成为群体性纠纷的导火索？这与环境问题的特殊性分不开。当环境污染可能出现或者已经出现后，公众因为事先不知情，无法评估项目污染程度，出于自我保护的本能和对生存环境的担忧，难免会放大危害程度，加剧恐慌心理，于是可能会采取激进的民间环保维权行动。

　　而环境问题事关千家万户生活质量、身体健康，这类群体性事件往往会获得某个区域绝大多数人口广泛支持，被称为“共意性运动”。由于诉求目标相同，因此这类事件遭遇的障碍和阻力较少，环境污染纠纷以“具有实现快速动员的能力”为世人瞩目，成为一种有最广泛公众支持的集体行动。

　　近年来出现的这些环境纠纷群体性事件参与人数、对抗形式和事态发展等均超出人们的想像，暴露出我国当前环境矛盾突出的现状。

　　在一些环境污染问题引发的群体性事件中，政府、企业和公众3个主体之间的矛盾呈不可调和状态。“一些地方政府在建某个项目的时候，角色比较复杂。某一地方政府的审批项目如果不是国家项目而是商业项目，政府本应该是第三方，以相对中立客观的立场，对企业、民众的利益起一个平衡的作用，但是当出现问题的时候，由于政府是审批主体，民众的矛头就不对准企业，而是对准政府了，表现为主要对政府的行政行为提出质疑。这时地方政府就成为当事人、而不是中立第三方。”长期研究纠纷解决与司法制度的中国人民大学法学院教授范愉说。

　　调解是指中立第三人以当事人的需求和利益为基础，在双方或多方当事人之间促进沟通交流以达成和解的过程。而当环境纠纷引发的群体性事件发生后，视GDP为首要政绩的一些地方政府，无法作为利益无涉的第三方独善其身。

　　在我国，由于环境纠纷双方当事人的地位缺乏对等性，致害方往往拒绝共识的达成。因此，传统的行政调解、司法诉讼、协商解决等途径，往往无法及时有效地预防和化解这类环境纠纷。

　　“当代世界公民权利和环境保护意识的提高是一个普遍现象，环境纠纷的诉求往往会超越传统权利的边界，对可能影响自己环境权利的某些潜在侵权风险提出质疑，抵制一些风险项目实施。这是当代环境纠纷最难解决的部分。”范愉补充说。

　　于是，有人提出，在政府部门和公众，或者企业与公众无法达成协议时，可考虑由第三方介入，缓和或化解双方矛盾？是否可以借鉴医患纠纷调解机制，建立类似医调委这样的医疗纠纷第三方调解机制，以解决环境纠纷，缓解利益方的紧张关系。

　　“在理论上，由中立第三方参与调解，一点问题也没有。关键是在具体纠纷中，谁可以成为这种中立的第三方。”范愉说。

　　2 谁能充当第三方?
    因为无法推定某一个机构或个人必然是客观中立的，所以第三方调解人，必须同时取得双方的信任

　　那么，谁能作为第三方调解公众与政府、企业之间存在的环境纠纷？范愉提出了自己的看法。

　　是人民调解委员会吗？人民调解是一种司法辅助制度，主要是人民群众以自治的方式解决轻微纠纷的法律制度。在城乡基层社区，调解人员主要由自治组织成员担任，其主体的权威性和公信力相对比较弱。对于环境纠纷这种涉及面广、范围大的纠纷，尽管也能有一定作用，但非常有限。

　　是人大代表或者政协委员吗？可以，但是具体人员的公正性、中立性和能力需要确认。一些地方的人大代表或者政协委员，与地方政府的关系密切，一般大企业都有人大代表或者政协委员，一些地方的污染大户，没准就有人大代表或者政协委员，在这种情况下，其公正性和中立性值得怀疑。当然，身为科学家的人大代表或政协委员除外。所以，人大代表这个身份不能证明他具有中立性，只能说某些代表可以，还得看具体个人是谁，人大代表并不天然具有这种中立性。

　　是专家吗？可以，但不能以个人的身份作为第三方。专家学者并不是政府内部的幕僚，他们有自己独立于政府之外的工作，其身份既不是利益冲突的政府方面，也不是公众方面，而是与双方虽有联系，但又不深入的第三方。因此，更能对整个事件做出较为客观的评价。当出现环境纠纷时，专家学者可以用专业知识，消除公众对决策误解或误读的风险。

　　但是，在国内一些专业论证会上，一些专家学者经常是收了哪边的钱，说哪边的话，公信力极低。在西方，专家首先被聘为一个解决环境争议的专员，获得一个资格和身份的认定，以一个机构的名义，受委托作第三方参与调解。

　　是律师吗？不是。做合法性认定，律师并不是首选。北京中咨律师事务所律师夏军提出，由于环评审批公众关注度高、敏感性强、利益关系复杂，环评相关合法性评估以及法律风险防控，工程技术人员和行政管理干部不能胜任，可以让律师对环评公众参与和相关审批过程合法性进行审查，以有效避免信息不对称、征求公众意见当摆设、决策暗箱化等弊端。

　　但是，范愉提出反面意见。律师在一般情况下，只代表一方当事人，与其找律师做合法性公证，不如找公证机构来做公证。如果双方当事人共同信任某一个律师来做一个见证，当然可以，律师只是一种可能的选择而已，我们还可以有更多的选项，包括公证机构。

　　是社会精英吗？可能性并不大。在传统社会，地方精英凭借德高望重，可以有效地化解内部矛盾和纠纷。现实是，地方精英做意见领袖的可能性大于做第三方的可能性。这些地方精英如果与环境纠纷无关，仅凭德高望重，完全可以做第三方。各地都有一些精英，但是多数情况下，这些人会选择当民意领袖，而不会去当第三方。而别的地方的社会精英管不着这个地方的事。

　　是民间组织吗？环境污染还具有潜在性和滞后性，一些潜在危害尚未及时显现出来，还存在着大量受害者不能立即识别的情况。因此，由潜在的受害人代表或公益组织追究环境污染侵权责任的实践也开始出现。民间环保组织自然之友对云南曲靖镉污染事件提起环境公益诉讼，就大体上属于这一类型。在这种情况下，环保组织是代表或支持环境受害人一方的，因此不具有中立性。

　　很多民间环保组织与具体的项目利益并没有直接关联，能够保持客观中立，因此，可以凭借在当地有一定群众影响力和社会动员力，或者对某一领域的政策和议题的了解程度，参与项目的决策。在出现环境纠纷后，民间环保组织也可以用自己的公信力，将双方拉回一个理性对话平台上。民间环保组织自然之友公众参与议题负责人常成指出，由于中国民间环保组织起步较晚，发展至今仍处于比较初级的阶段，自身能力还很弱。这些NGO虽然尝试着承担多种社会功能，但由于自身专业水平和能力不够，能否在公众当中取得公信力，还需要一个发展过程。

    3 为何寻找第三方那么难？
    在存在潜规则和幕后交易的情况下，组织机构或者是个人的公信力极易受到质疑

　　当环境纠纷出现后，老百姓一般会找上一级信访部门，但是这种信访件一般都会由上一级返回下一级，由下一级信访部门负责具体解决，这个体制久而久之就会出现这样的问题，一方认为合格的主体，另一方坚决不同意，这种情况下，第三方往往不能被双方所接受。按照正常的设置，上级复议机关理论上就是第三方，为什么会出现种种问题，是因为一些老百姓担心上级行政机关会存在官官相护的情况，所以不认可这一第三方。

　　在信访不能化解矛盾的情况下，老百姓会到法院提起诉讼，即使在相对独立地作出判决的情况下，当法院裁决不利于反对方的时候，老百姓仍然会认为，法院这个第三方不够独立，不够公正。

　　为预防和减少群体性事件的发生，各级政府普遍设立“维稳”基金，上级为下级埋单或者用更改规划、撤销行政审批等方式，做出让步，以消减部分民众的怨气，换得一时的稳定和平安。

　　这种“权宜性治理”方式，不仅让政府行为明显缺乏原则性和规范性，也给民众提供了一种误导性的预期，即如果你想让问题得到解决，就得制造点“威胁稳定的事端”，也即“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，这也为第三方出面进行调解带来巨大困难。

　　“中立第三方好找，关键在于当事人是否承认它是公正中立的。”范愉说。现在的问题是，不是说可不可以、应不应该找一个第三方，而是哪一个机构，当被确定为第三方时，公众都可能会质疑它。当地方政府、地方法院、有关部门的公信力都不足时，公众选择一个第三方，或新成立一个第三方，都只是一种可能性，在理论上都能成立，但是在现实情况下，操作起来会困难重重。

　　环境纠纷中，到底谁是中立第三方，也是一些相对概念。在一些公众与企业的环境纠纷中，政府部门可以作为第三方，对双方进行调解；在一些由行政审批引发的环境纠纷中，政府则变身为纠纷当事人，即与另一方当事人(可能是地方民众)相对立的一方。由于我国环境纠纷双方当事人的地位缺乏对等性，致害方往往拒绝共识的达成。因此，在具体事件中，谁适合做中立第三方是因案而异的。基于此，建立一种独立于政府之外的、常设的第三方调解机构，作为解决环境纠纷的主要途径，只能是一种理想化的主张。

　　那么谁能作为第三方代表进行调解呢，主要取决于其能否公正、无偏见地代表其余各方的利益。

　　如果找到双方都认可的第三方，距离环境纠纷的圆满解决就迈出了一大步。

    4 调解委员会靠不靠谱？
    在目前环境诉讼有时无法全面保障受害方权益的情况下，可以借鉴国外经验，在各级环境行政机关内部设立“环境纠纷调解委员会”等职能机构

　　既然目前双方很难做到对第三方充分信任，环境纠纷又该如何解决呢？“就我们现在的体制来说，政府如果希望解决问题，就不能推卸责任。同时，应通过制度建设解决这一问题，培养具有公信力的第三方调解组织。”范愉说，当代世界都承认政府(行政)对环境纠纷的处理负有最直接的责任。包括预防性措施和纠纷发生后的调查、责任认定、组织专家评估、组织调处、善后等，如果能由政府负责完成，是最为直接、专业和高效的方式。环境纠纷问题如果在本级政府解决不了，那么上级政府就得出面解决。政府的责任包括提供一个平等对话的机制，也包括为当事人寻找双方均能认可的第三方调解、裁决主体(组织或个人)。

　　中立的第三方介入，可以进行事实调查，通过斡旋、调解，了解各方的需求，寻找合理可行的解决方案，促成双方平静地沟通对话，淡化彼此的不信任，打破僵持状态，突破困局。

　　美国设立了中立鉴定人制度，双方如果对于事实层面的污染有争议，可以找权威、独立的调研机构或者鉴定机构，作为第三方进行评审或鉴定。属于民间性质、建立在当事人的共识之上，前提是当事人事先必须约定接受其作出的评估意见。在我国，这种方式很难实行。

　　相比较而言，日本、韩国和我国台湾地区的行政委员会制度更加可取。这一机构由政府负责组织，委员会成员都是大学教授、科学家、政府官员等。这些人作为兼职人员，由政府和社会选任，当出现环境纠纷时，由双方当事人从名单中选择或由政府委派、当事人认可，组成专案委员会，负责调查取证和纠纷解决。这种机制形式上属于行政性机制，但实质上和程序上都是完全中立的，不受政府的干预，独立进行调查和调处，因此其公正性得到公众和当事人双方的认可。

　　环境纠纷处理委员会制度最大的好处是，受害方只需要举一些基本的证据，调查委员会就会开展调查和评估。委员会可以依据经济发展情况、项目实施前后环境变化情况、公众受影响情况予以通盘考虑，进行调解，并给出解决方案，也可以作出裁决。委员会作为行政性纠纷解决机制，同时具有准司法性，但不排除当事人的诉讼权利。

　　一旦环境纠纷双方当事人接受委员会的调解处理，就可以最便捷、经济、有效地解决环境纠纷。其快速、简化、非对抗、平等、灵活等诸多特点，比诉讼更受环境污染受害者的青睐，这种方式在很多国家和地区普遍使用。

　　因此，在环境诉讼有时无法发挥应有的保护受害方的作用，没有成为保护受害方权益的有效手段的情况下，我们不妨借鉴这种环境纠纷行政解决制度，在各级环境行政机关内部设立“环境纠纷调解委员会”等职能机构。委员会的人员组成应充分多元化，既有行政机关工作人员，又有具备独立身份的环保专家、法律界人士、环保社团及公众代表等。按照属地管辖原则负责解决辖区内的环境纠纷，跨行政区划的环境纠纷则依据级别管辖原则处理，为环境司法制度提供补充和支持，进一步强化和完善我国环境纠纷的行政处理方式。在制度建设中应特别注意调解委员会在个案处理中的独立性和中立性，避免公众对其受制于政府的质疑。

　　不过，行政调解委员会的启动一般是在环境污染事件发生之后，无法对在污染未发生时出现的环境纠纷进行干预。

　　在环评阶段对项目未来可能存在环境风险做鉴定，在世界各国都是一个难题，“因为环境污染的可能性，只是一种可能性，没有办法得到确切的证明。一些国家针对这一问题设立了公益诉讼，但主要是为双方当事人提供一个协商的平台，很难做出一刀两断的判定。目前我国虽然引进了公益诉讼，但鉴于环境纠纷的特点和司法能力等复杂因素，对其不能抱有太高的期待。”范愉说。

　　采用非诉讼方式解决这类环境纠纷同样存在很大困难，但也是目前最合理的选择。在范愉看来，自上世纪90年代以后，诉讼高增长和调解失效也表明社会调整和纠纷解决机制方面存在着一些非理性因素，已在各行各业普遍采用的非诉讼纠纷解决机制(ADR)也面临着新的挑战。

　　范愉指出，非诉讼处理能否成功与当事人的协商能力和诚信息息相关。非诉讼的纠纷解决实际上是一个博弈的过程，“最理想的方式是首先把事实即污染可能性搞清楚，让老百姓打消疑虑。如果一方当事人提出的主张和要求是无理的，也要让他们心服口服地明白这一点。之后，根据查明的事实解决争议。例如，放弃一些无理要求，作出补偿、改善设计方案、停止实施等。这些都可以通过协商解决。在双方各有一定道理的情况下，看看有没有可能做一些让步妥协。中立第三方的作用是保证协商的平等、公正，促进双方当事人向中间靠拢，达成共识。有时通过这一过程，双方会发现更为合理的解决方案，获得双赢的结果。”

　　范愉认为，目前纠纷的解决方式相对简单，先不让双方闹起来，然后就问意见，接下来就看有没有妥协的可能性。而没有将重点放在纠纷解决的主持者如何获得双方的信任，如何通过制度、程序、人员及方式的合理配置增强其公信力和调解能力(例如上述的环境纠纷调解委员会)。说明我国在制度建设方面比较落后。此外，在社会信任度较低的背景下，即使引进了环境调解委员会制度，也有可能得不到公众和当事人的信任，也有可能异化为政府的附属机构，失去中立性和公信力。因此，环境纠纷的解决不仅仅是一个制度建设的问题，更重要的是一个社会观念、文化、利益协调机制的调整过程。

    中国环境报记者 陈媛媛