食品安全治理如何才能走出“怪圈”

　　最近，老百姓的餐桌颇不平静。色素青团、双汇瘦肉精、问题馒头，轮番挑战着老百姓脆弱的神经。从过去的苏丹红、孔雀绿，到现在的柠檬黄，还会不会有新的颜色出现？

　　与此同时，上海市人大正在制定《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法(草案)》。目前，草案已经过常委会会议二审。这部地方性法规的出台令人期待，它的亮点之一是将本市长期以来行之有效的一些做法和保障世博会食品安全的经验加以固化。同时，频频出现的食品安全问题，也考验着立法者的权衡把握。在生产、流通、经营的食品管理链条中，可能出现的安全隐患和漏洞到底会出在哪个环节？把好食品安全这道“阀门”，该从何处下手？

　　在近期全国人大食品安全法执法检查组来沪检查活动以及市人大食品安全座谈会上，常委会委员、人大代表的目光不约而同集中在了这三个焦点——

　　焦点一：

　　流程漏洞是否要溯源

　　“要让老百姓食品吃得放心，得先把下游对上游的监督机制建立起来，使之不仅是利益链，也是责任链。”

　　“对即将到保质期的产品可退回生产企业，对此如何加以监管？”在对问题馒头等食品安全的诸多疑问中，这一质疑摆在了首位。

　　根据现有规定，“回收销毁”是让产品单位自行处理。很多代表提出疑问：这是否在制度设计上容易产生漏洞？如果企业自律意识很差，加上利益驱动，就很容易把过期的东西回流到市场。夏希纳代表认为，对过期食品的退回和销毁问题，不能光靠商家和厂家双方的协商，一定要第三方监管的介入，这样才能真正将过期食品，或有问题食品及时销毁。

　　制度设计上的漏洞会让不法商家钻空子，但并非无对症之药。代表们认为，一方面要堵塞制度和流程上的漏洞；另一方面需从源头上治理，“不妨把生产、销售、流通的链条理清，从进货的源头进行溯源”。

　　一位从事餐饮连锁行业的经营者坦言，尽管国家有相关强制性安全标准，但很多产品达不到这个标准，尤其是添加剂和食用色素的添加，而添加剂超标是流通环节很难监控和监管的，因为眼睛看不到，手也摸不出，没有办法及时检测出是否含量超标。但到最后都要由企业承担处罚，这似乎不太合理，“能否通过销售环节进行溯源，不断暴露这些问题”。

　　“健全溯源系统是关键。”代表们认为，如果不清楚食品的来源，就很难对食品安全进行有效把控。比如英国的食用农产品是从各地过去的，日本的食用农产品从中国进口很多，他们都在做溯源。而食品安全法里对台账制度和索证索票制度，以及溯源制度的提出是很有意义的。“索证索票、溯源制度是下游对上游的监督，要让老百姓食品吃得放心，得先把下游对上游的监督机制建立起来，使之不仅是利益链，也是责任链。”

　　焦点二：

　　分段监管缝隙如何缩小

　　“一块木头切四块拼起来，肯定有缝隙。因为单一模式力量强，四块木板连接起来不如一块木板。”

　　为什么问题食品可以轻轻松松突破重重环节，从田头、到生产流通、再溜进店堂，堂而皇之上架销售？这一道道关卡为何形同虚设？

　　“职能部门是否做到了无缝衔接？我们要找找薄弱环节。” 市人大财经委副主任委员任连友分析说，目前对食品的管理模式属于“分段监管”，即质检部门负责生产领域，工商部门负责流通领域，餐饮领域由食药监部分负责，这样很容易形成“大家都管、大家都不管”的局面。

　　“一块木头切四块拼起来，肯定有缝隙。”闵行工商分局一位负责人表示，分段管理肯定有缝隙，因为单一模式力量强，四块木板连接起来不如一块木板。市人大代表葛红认为，食品安全的每个环节都有一个管理部门，监管部门大跨度的协同难度很大，信息的沟通也不顺畅。她建议，建立食品安全产业链资源整合和信息整合平台，实现食品从生产到销售的统一链条管理。

　　“分段管理不是造成问题的根源，缝隙再小总是有缝的。”市人大财经委副主任委员俞国生持不同意见。他说，在管理学上有个比喻，打乒乓双打比单打好，只要能协调好各方，各自的优势就能充分发挥，所以把食品联席会议机制的各有关方面职责和积极性调动起来，才是解决问题的关键所在。

　　也有代表提出监管人力不足的困惑。市人大农业与农村委员会主任委员张载养认为，应该多依靠社会各方面的力量监督，组织有社会责任感的人一起监管。

　　还有代表提出，要防止食品安全监管“走过场”，需要“制度加科技”。目前，食品安全法提供了很好的制度，如一系列的风险监测、评估制度等，而先进的电子检测仪器、食品追溯系统等也提供了必要的技术手段，“制度加科技，是当前解决中国食品安全问题的‘退烧药’”。

　　焦点三：

　　治乱是否当用重典

　　“由于违法成本很低，造成了屡查屡犯，建议对违法生产加工的企业加大惩罚力度，因为惩罚力度越大，警示力度就越大。”

　　食品安全事故总逃不出这样的 “怪圈”：每当不法食品制造者肆无忌惮地违法，而执法部门处理他的时候，却小心谨慎地依法办事。不少代表直呼：“这个时候我们要反思，我们对他们的惩罚方式是不是太仁慈了？对食品安全领域严重犯罪者，能不能做到‘严刑峻法杀无赦，倾家荡产一场空’？”

　　按照现有法律体系，监管部门有其无奈：即使平时监管到位，也只能警告、罚款、整顿。有代表举例说，豆制品的微生物指标超标，如大肠杆菌超标，找不到罚则。发生食物中毒，如果检不出致病因素，也没有罚则。对存在严重违法行为而被吊销食品生产、流通或餐饮服务许可证的单位，食品安全法中，也只是规定其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作。马宗礼委员认为，应加大惩罚力度，以儆效尤。

　　重典治乱的背后正凸显社会诚信体系的缺失。俞国生说，在目前市场背景下，企业可以分为两大类，一类是有社会责任感的守法企业，哪怕低利、微利，他们也不会昧着良心去赚钱；但还有一类企业则游走在 “灰色地带”，在利益驱动之下，有时不免作出“利欲熏心”的勾当。

　　“要让那些不讲诚信的企业没有生存的机会。”市人大财经委主任委员袁以星说，对严重违法食品生产企业的主要责任人一定要加大处罚，并尝试建立个人诚信系统。现在有些企业被查处了，换个企业名或产品名，再开个企业又能继续生产。如果建立诚信系统，就能起到一定监督约束作用，使其“一处失信，处处受限”。

　　袁以星还认为，虽然中小企业要鼓励发展，但食品生产企业关系到千家万户，应当提高准入门槛。“在发达国家，种田的人也必须有绿色证书，这就是门槛。”(本报记者 王海燕)