限车令激起多层浪 行政措施能否规制生活

　　中国环境报记者 张俊

　　4月26日，北京又要进行新一轮的汽车摇号。截至4月9日，已有49.1671万人申请指标，参与“角逐”本月的1.76万个购车指标。

　　2010年12月23日，北京市公布了“治堵新政”——《北京市小客车数量调控暂行规定》，即“限车令”。被称为“首堵”之城的北京，在争论与探讨多年后，决定对购车实行“摇号”的办法并限制购车数量，平均每月只发放两万个号牌。

　　“限车令”发放至今，公众对其的争议就不绝于耳。随着参与“摇号”人群如滚雪球般地增长，这场争论还会持续下去；另外，其他被拥堵困扰的城市，也正在酝酿“复制”限牌、限购政策。

　　北京并不是中国第一个对汽车提出限购的城市。从1994年开始，上海即对新增的汽车额度实行牌照拍卖制度。

　　政府有权下达“限车令”吗？

　　一些公众和专家对北京和上海的限车行为提出质疑——“限车令”作为地方政令，涉嫌直接干涉民众购买普通消费品的选择权。那么，政府是否有权下达“限车令”呢？

　　清华大学法学院副教授程洁认为，《宪法》和法律赋予政府管理经济和社会的权力，所以政府有权通过行政手段对一些产生公害的个人行为进行干涉和限制。这其实是政府运用公共权力，通过制订一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。从某种角度来看，这种管制也是必不可少的。

　　程洁解释说，与其从法律角度来看“限车令”的问题，不如从经济学角度来看。制度经济学又称为法经济学，它研究制度对于经济行为和经济发展的影响，经济发展如何影响制度的演变，以及立法、执法时考虑经济的效果。

　　如果从法经济学角度来探讨“限车令”，在没有政府介入时，买卖汽车是自由市场状态，成交与否由买卖双方自由决定。程洁说：“什么情况下需要政府的介入呢？就是汽车在给买卖双方带来利益的同时，对其他人和社会造成公害或形成影响的时候。”

　　程洁进一步分析说，从环保角度来看，污染是一种公害，污染治理需要政府介入；从道路来看，拥堵是一种公害。从公平角度来看，一旦出现公害，在交易之初政府就需要介入并提出解决机制了。这种介入分成几种情况，如能否交易？如何补偿等？

　　汽车从排放污染和导致拥堵两个角度产生公害，影响了其他公众即第三方的利益。在出现公害的情况下，政府需要评估、判断这种交易是否有足够的合理性；如果合理，对于其产生的负面效应该如何解决？

　　从经济效益角度来看，汽车销量减少对整个社会经济会产生什么样的影响？汽车交易产生的负面影响，是否可能抵消其带来的效益？如果拥堵导致不能正常上班，也影响经济效益，同时，空气污染会导致人体健康的损害等等，具体怎么计算，需要用更严谨的经济学。

　　“另一方面，还要从分配的正义角度来看其合理性。这个涉及到公民的道路权，因为修建道路是一种公共投资，它不仅服务于车辆，也应该服务于行人、自行车等。如果道路都被机动车挤占，则行人的通行权受到限制，而且造成了社会资源分配的不公平和不均衡。”程洁说，因为汽车趋于饱和造成的公害，政府完全有必要介入。

　　从数字来看合理吗？

　　还有人认为“限车令”与有关部门鼓励汽车消费的产业政策冲突。据了解，在2009年3月国务院办公厅发布的《汽车产业调整和振兴规划》中，曾明确提出：“各地区、各部门要认真清理取消现行限制汽车购置的不合理规定……”我们对此需要厘清的问题是，在大城市推出“限车令”是否合理？

　　虽然中国目前千人汽车保有量只有52辆，不到世界平均水平的一半，但是汽车迅速增加带来的交通拥堵、大气污染和能源供应问题，已经十分严重，汽车与行人、汽车与社会、汽车与环境的矛盾日益突出。

　　从环境和污染角度来看，据统计，全国1/5的大城市由于汽车尾气排放，空气污染严重。由于同样原因，全国110个大中城市达不到二级空气标准。如果中国的汽车保有量达到世界平均水平，中国汽车保有量应该是1.56亿辆，其带来的能源安全和环境问题将更加突出。

　　此外，“十二五”规划纲要中提出氮氧化物减排10%的目标，根据2007年全国第一次污染源普查结果，机动车氮氧化物排放占氮氧化物总排放量的30%。各地要想完成减排目标，对机动车总量及排放进行控制已是必然。

　　从拥堵角度来看，统计数据显示，北京市截至2010年底机动车拥有量已达480.9万辆，如果不控制汽车销售，预计到2015年机动车总量将突破700万辆，中心城区内的路网平均速度仅15千米/小时。

　　对全国几乎所有大城市来说，堵车已经成为常态，几乎所有国内大城市都面临停车难的问题。

　　据中国社会科学院测算，北京市因道路交通拥堵造成的社会成本约为日均4000万元，折合年均社会成本146亿元。据调查，北京市民对“交通通畅情况”指标评分低于60分，是诸多评价指标中最不满意的一项。

　　而据专业机构测算，上海市自1994年实施“拍牌”至2008年初，减缓增加近150万辆机动车。

　　数据最能说明问题，以“限车令”的形式进行汽车总量控制，确实已是“箭在弦上，不得不发”了。

　　“目前，包括北京、上海在内的一些大城市，机动车数量已经饱和。要改善空气质量和解决拥堵，进行总量控制不是要或不要的问题，而是在何时、何地、如何实施的问题。”北京大学环境工程与科学学院教授朱彤说。

　　除此之外，“限车令”固然考虑到部分环保因素，但其更主要的动因还是为了解决拥堵。那么，政府能不能为了环保目的而出台一些对生活、消费造成很大影响的限制性措施呢？

　　朱彤说，我们现在为环保目的，对公众提出的限制性措施不多，那是因为对环境造成的健康损害问题暴露得还不够充分，认识也还不够确切和深刻。每个城市居民对拥堵的感受很直接，但汽车尾气污染对人体健康的损害更隐蔽，需要较长时间才能显现。

　　“如果污染累积到一定程度，即使拥堵没有那么严重，相信政府也会对其进行严格的管制。”程洁的观点与朱彤相似。

　　怎么做效果更好？

　　“限车令”出台后，引起部分专家和公众的质疑和不满。有人认为“限车令”出台的时机过于滞后；有人认为对未购车者没体现公平原则；还有人认为“限购”政策与此前的提高用车成本等政策思路存在较大分歧等等，不一而足。

　　那么，对于此类影响到普通公众生活方式的限制性措施，其在制定过程中，有哪些需要注意的问题，又有哪些需要完善和改进的地方呢？

　　朱彤曾担负北京奥运会空气质量保障项目组长的职责，对交通限行措施效果进行了系统的研究和评估。他介绍说，奥运会期间限行对空气质量有很大改善，经过粗略估算，奥运会期间限行对北京空气质量改善的效果在20%～30%左右。

　　“限行和限购这些行政措施，其短期干预的效果会比较明显，但社会成本较大。一方面，你得用大量人力、物力去监管它的执行；另一方面，也确实存在社会不公平的问题。”朱彤认为，很难用一两种方法达到改善城市空气质量的目的，必须综合运用法律、行政、经济等各种手段，经过长期、系统的筹划、考虑，才有可能实现。

　　据了解，在2010年年底北京市出台的“治堵方案”中，提出研究利用经济手段控制机动车污染和解决重点拥堵路段交通问题。

　　从4月1日起，北京已开始大幅提高中心城区停车费，以缓解北京城区内日益严重的交通拥堵；同时，中关村智能交通产业联盟正在和中关村方面协商，准备辟出道路进行道路拥堵收费的实地实验。

　　北京市交管局近日表示，综合治堵措施有效抑制了北京市机动车的过快增长。4月上旬比3月下旬交通运行状况进一步好转。其中，早高峰主干路网流量下降了8.07%，速度上升了6.48%；晚高峰主干路网流量下降了7.28%，速度上升了6.13%。