苏明：中国开征碳税问题研究

　　欢迎大家回来，我们经历了简短的茶歇之后，会开第二部分的会议，我们还是有很多不错的演讲嘉宾！苏明先生它是财政部财政科学研究所副所长，他会跟大家探讨一下中国开征碳税的研究。可以说碳税一直是可持续发展的研究之一，现在请苏明上台！

　　苏明：谢谢主持人！大家上午好，今天非常高兴在会议上来做一个发言，根据会议的安排，今天上我就中国开征碳税问题向大家做一下汇报！

　　碳税问题我们财政署近两年在不断的研究，现在形成一些初步的成果，今天上午时间很短，我们把我们一些大致重要的观点来说一下，大致是四个问题。

　　第一是为什么开征碳税；第二是碳税怎么设计；第三是实施的框架；最后碳税会对中国带来什么影响。

　　第一，对几个概念来做一个解释。什么是碳税？碳税就是针对二氧化碳排放征收的一种税。具体地讲，碳税是以减少二氧化碳的排放为目的，所以，它就是对化石燃料，包括煤炭、天然气、石油、柴油，按照它们的排放量所征收的一种税收。

　　下面简单讲讲能源税。能源税就是指对各种能源征收的所谓税种的一种统称，例如在国外有燃油税、燃料税，包括中国去年出台的成品油消费税等等。可以看出来，能源税跟碳税有共同点。下面很简要讲讲它的不同点在那儿。

　　第一是时间，能源税时间很长，历史悠久，碳税在国际上也是新的，在中国还没有开征。第二方面，目的是不一样的，碳税的目的就是为了减少二氧化碳的排放；但是能源税更多侧重是能源的节约；第三个是范围不一样，能源税范围宽，碳税范围窄窄。最后征收的效果不一样，对于征收的效果，碳税对二氧化碳的减少起一种控制的作用。

　　下面简单讲讲环境税，环境税的面更宽，它是为了环保而征收的所有的税种的一种统称。简单地说，环境税外延最大；其次能源税和行业税的外延稍小一点，最窄的就是碳税。

　　下面简单讲进碳税在理论方面有没有根据，基本的根据有五个。

　　第一，环境由正外部性，也有负外部性，包括着生产环节和消费环节，我们通过碳税的开征，对解决碳税的负外部性有帮助。要解决环境问题，第一是征税；第二是补贴，两个手段要同时使用；可以看出来，这是一个非常重要的内容。第三个就是污染者有赋税；第四就是环保应该是公共产品，要解决公共产品，第一要支出。碳税就是要解决碳税公共产品一个非常重要的来源。第五个理论是双重红利利润，有助于碳排放和减少；同时，第二个红利，开征了碳税以后，把其他相关的税收应该适当的降低，包括流转税、所得税等等，这样的话对经济增长和就业也是有帮助的。

　　第二个方面简单讲讲中国开征碳税在当前为什么要开征，结合中国今后的情况做一个分析。

　　第一是缓解中国当前生态环境压力的需要，这儿我就不细说。包括2000年的时候中国的碳排放已经很高，到2004年碳排放在增加，最新的情况应该没有太大的争议，中国的碳排放在世界上是第一，已经超过美国，实事求是地讲，我们一年排放的二氧化碳大约60亿吨。为了减少碳排放，为了改善中国的环境，我们需要碳税，我们把碳税应该有一个恰当的估计，我们不能把碳看低了，没有碳税对于解决环境、碳排放不行，但是我们也不能把谈看得太高，解决碳排放的问题，开征碳税只是一个方面。

　　现在开征碳税是中国的一个负责任的国际形象，中国作为一个大国、发展中国家，在应对气候变化的过程当中，发达国家的责任更重，但是中国作为发展中国家我们也应该承担一定的责任，所以，中国开征碳税在国际上应该讲也是一个非常好的事情，非常好的形象，当然，中国开征碳税首先是我们自己的需要。

　　第三方面开征碳税有利于中国发展方式的转变，大家都知道，经济发展方式转变是中国下一步最大的任务，这个最大的任务怎么完成，我们需要很多的手段，财政手段、税收手段、金融手段、法律手段等等，碳税是解决经济发展方式转变当中不可或缺的一个手段。

　　第四是开征碳税也是完善中国环境税制，从大的方面说是完善中国整体税制的一个需要。我们坦率地讲，中国碳税税制零零碎碎，也不是一点没有，但是不成体系，我们通过开征碳税完善其他相关的税制，对中国整体的税制是一个很大的贡献。

　　第四方面讲讲中国开征碳税可行性在哪里？我们第一在理论上是可行的，刚才我讲了五个根据；第二个方面，在政策上也有很大的可能性。中国在“十一五”期间已经把节能减排作为一个很重要的任务名列出来。我们到2020年我们明确提出来碳排放减缓的目标，我感觉中国现在正在制定“十二五”规划，在“十二五”规划的过程当中，碳排放非常有可能列入中国下一步的规划。所以，我理解中国“十二五”节能减排它的能够更加的充实，也就是增加碳排放。所以，我们感觉如此重大的事情我们需要新的手段，碳税就是一个非常重要的手段。

　　将来，我们认为在技术方面也是可行的，为什么？因为碳税相对来讲计量比较简单，操作比较方便，而且便于解释。因为碳税问题就是碳排放，各种能源的碳含量是相对固定的，消耗了多少能源，按照相对的比例关系，它就可以测出来碳的排放量。 再一个情况，中国现在开征碳税，对环保部门污染物怎么检测有很多好的设备，有很多好的专家，他们也积累了很多好的经验，对中国开征碳税有很大的帮助。

　　接下来具体讲讲中国开征碳税我们怎么设计。第一是目标；这个我就不去细说了，这个目标也不是空话，近期目标、长期目标都有，在资料上面都有，但是我注意到他们印得不好，基本上看不清楚；开征的原则也不说了，按照我说的四条原则来开征碳税。

　　接下来讲讲具体的问题，碳税的范围。刚才介绍碳税就是对二氧化碳的排放征收的一个税种；接下来讲讲大家可以清楚，导致全球气候变化的温室气体，不仅包括二氧化碳，还有其他很多的一些气体，但是，我们注意到温室气体排放当中，二氧化碳大约占60%以上，也就是最重要的温室气体，而且对二氧化碳征税比其他的气体测量起来更加简单。简单来说，中国开征碳税我们应该抓主要的碳税，抓住了碳税就是抓住了温室气体排放的一个重点。

　　所以，我们国家现在征收碳税的范围和对象确定为在经营生产过程当中，因为消耗化石燃料，直接向自然环境排放的二氧化碳，就是60%以上我们都抓住了。由于二氧化碳是消耗化石燃料所产生的对象，所以碳税的征收对象最终要落实到煤炭、天然气、成品油这三个方面。纳税人简单地说，包括单位、个人，我这个单位列了很多，基本上把我们国内各种的单位都包括了，这个就不细说了。计税依据按道理来讲，理论上应该以二氧化碳的实际排放量作为计税依据最为合理，大家我们要测量它的实际排放量，它的工作量非常大，不是一般的大，而且在技术方面，你怎么去实际测量，坦率地讲，这个难度也是非常之大，而且征广的成本也非常之高。所以，理想的东西一般都是很难的。

　　在实践当中，更多的是采用二氧化碳的估算排放量作为计税依据，实际上就是根据煤炭、天然气和成品油化石燃料的含碳量测算出二氧化碳的排放量，简单地讲，我们主张碳税的大部分国家都是采用估算排放量作为计税依据。所以，我们国家这么做也是有根据的。估算排放量怎么测算？这个我就不细说了，我们研究方面有大量的根据，这个是数据，这个就不细说了。

　　税率怎么定？我们提出来，由于二氧化碳的排放量作为它的计税依据，二氧化碳的排放和能源的消耗量直接相关，和它的价值量没有关系。第二个就是税率水平的确定，其中一是税率水平应最大限度地反映减排二氧化碳的边际成本；第二是税率水平应该考虑对宏观经济和产业竞争力的影响；

　　第三个是税率水平的设计应该充分考虑差别因素对煤炭、天然气和成品油等不同化石燃料实行差别税率。

　　第四是税率水平应该循序渐进的提高。

　　第五是与其他税种的衔接，碳税的税率水平还涉及到对化石燃料征税的其他税种税负的平衡，例如我国近期准备出台资源税的改革，资源税的改革必然会对开征碳税时的税率水平产生影响。

　　另外，征税的环节，我们研究得比较细，碳税的征收环节一般有两种选择，一种是在生产环节征税；另外是在消费环节征税；我们考虑到，中国碳税征收能不能考虑在生产环节征税，同时符合我们国家的国情，同时对碳减排也是非常有帮助的。

　　开征碳税税收优惠在哪里？我们提出三点。第一，为了保护我国产业在国际市场的竞争力，可根据实际情况，在不同时期对受影响较大的能源密集型行业建立健全合理的税收减免与返还机制，但是，能源密集型标准的二氧化碳减排或提高能效的相关协议，作出在节能降耗方面的努力。企业一定要采取措施，把能耗降下来，把碳减排降下来，我们这个想法是借鉴于国际上的资源协议，能不能作为碳减排的资源协议还有待商量。第二个办法，对于积极采用技术减排和回收二氧化碳，例如实行CCS技术，并达到一定标准的企业，给予减免税优惠。

　　碳税的其他一些想法，碳税征完了给谁，我们感觉应该作为中央和地方的共享税，单给中央不合适，完全给地方也不合适，应该作为共享税。我们具体测算，中央和地方的分成比例，中央拿70%，留给地方30%；第二个想法，税征了以后怎么使？有两种选择，第一，专款专用；第二，列入公共财政，各有各的好处，我们的观点是不能专款专用，要列入国家的财政，进行安排。为什么？因为这是公共财政征税的要求，我们征的教育税就用于教育，征了环境就用于环境，这不行，这不是国际上征税的整体的需要，要纳入整体的财政。第二，纳入公共财政，根据我们国家的需要，碳排放需要多少钱，环保需要多少钱，根据我们国家整体的需要和财政的可能，我们应该统筹安排。我说的意思碳税纳入公共财政并没有降低政府对碳排放的重视程度，也不影响国家财政的预算安排。

　　接下来简单讲讲第三方面，碳税的实施路线图，也就是在什么时候开征？这个大致上我们也做了一个详细的研究。比如说开征碳税的相关条件，这个我们做了很细的研究。比如在国内，我们应该有一个比较好的宏观的既定环境，在国际上的环境也相对比较好。为什么国外的环境也关系到中国开征碳税呢？因为国际上的环境好，也增加了中国和他们的联系多，他们的环境好，中国的国际贸易情况就比较好，完全是连在一块儿的。

　　第三方面税收水平需要适度。这是一些总体的考虑。下面对开征碳税的时间，我们也有一些初步的考虑。

　　由于我们这个研究去年就完成初稿，去年根据我们当时国家的情况，我们提出来有个表格，下面我具体做一下解释。在2009年进行燃油税费的改革，有八个月的研究，效果非常好，要全面评估中国燃油税费的改革，同时对中国公路下一步的维护的建设，包括维修的费用要怎么投入，我们要进行一整套的方案。原来的路线图我们在2009年或者在之后要择机进行改革，证明我们当时的预测还是比较准的，中国的资源税改革去年没有出台，在今年6月份在新疆进行了试点，中央已经发文件，下一步资源税改革在西部地区要进行，我估计在西部进行的基础上在全国推开，所以我说的意思是资源税的脚步比我们原来的设想慢一点。

　　第三个路线图就是在资源税改革后的一段时间，比如一到三年的期间，然后再择机开征碳税，大家都清楚，一个国家开征税种是很难的事情，资源税搞一段时间，社会消化一段时间，再过一段时间开征碳税是比较合适的。所以，我们总体的想法，中国的碳税应该在“十二五”的期间后期来开征碳税。什么叫后期？明年是“十二五”的第一年，我感觉中国的开征碳税在2014、2015年在那时候开征。这是我作为学者的一个建议。这是一个总体的考虑。

　　另外，简单讲讲碳税实施的方式。这个也很重要，有三种选择。

　　第一，在目前资源税和消费税的基础之上，我们不搞碳税，在现在资源税和消费税的基础之上提升税率，按照碳排放提升税率，这是第一种选择。

　　第二，在资源税、消费税、环境税之外单独开征碳税。

　　第三，把碳税作为环境税的一个税目。

　　我们的观点是第三种选择，中国要开征环境税，把碳税作为环境税的一个方面，这样的话，既达到了我们的目的，同时，也符合我们国家减税制发展的方向。这是一个总体的想法。

　　开征碳税相关的探讨政策，就不细说了，包括宣传，包括税收的改革、预告等等，加强统计工作，这些工作对于开征碳税也是非常有帮助的。

　　第四方面限于时间我就不细说，我们做了大量的预测，我们有七八十个表格，我们预测的结果，中国开征碳税还是完全有可能的。现在我们仍然在深化碳税的研究，也就是中国开征碳税的障碍在哪里？我们怎么样破解，现在正在研究。谢谢同志们！